Wisconsin Central Limited v. United States

In the

United States Court of Appeals

For the Seventh Circuit

____________________

Nos. 16‐3300, ‐3303, ‐3304

WISCONSIN CENTRAL LTD., ILLINOIS CENTRAL R.R. CO., and

GRAND TRUNK WESTERN R.R. CO.,

Plaintiffs‐Appellants,

v.

UNITED STATES OF AMERICA,

Defendant‐Appellee.

____________________

Appeals from the United States District Court for the

Northern District of Illinois, Eastern Division.

Nos. 14 C 10243, 10246, 10244 — Gary Feinerman, Judge.

____________________

ARGUED MARCH 30, 2017 — DECIDED MAY 8, 2017

____________________

Before POSNER, MANION, and HAMILTON, Circuit Judges.

POSNER,  Circuit  Judge.  Beginning  in  1996,  the  plaintiff‐

appellants,  subsidiaries  of  the  Canadian  National  Railway

Company (to simplify we’ll  refer to the subsidiaries  as  “the

railway”),  began  including  stock  options  in  the  compensa‐

tion plans of a number of employees. In this suit against the

government,  the  railway  argues  that  income  from  the  exer‐

cise of stock options that a railroad gives its employees is not

2  Nos. 16‐3300, ‐3303, ‐3304

a  form  of  “money  remuneration”  to  them  and  is  therefore

not  taxable  to  the  railway  as  compensation  under  the  Rail‐

road  Retirement  Tax  Act,  26  U.S.C.  § 3231(e)(1),  which  de‐

fines  “compensation”  as  “any  form  of  money  remuneration

paid  to  an  individual  for  services  rendered  as  an  employee

to  one  or  more  employers.”  See  also  BNSF  Railway  Co.  v.

United States, 775 F.3d 743 (5th Cir. 2015).

As  explained  in  Standard  Office  Building  Corp.  v.  United

States, 819 F.2d 1371,  1373 (7th  Cir. 1987), “the  Railroad Re‐

tirement Tax Act, passed in 1937, is to the railroad industry

what the Social Security Act is to other industries: the impo‐

sition of an employment or payroll tax on both the employer

and  the  employee,  with  the  proceeds  used  to  pay  pensions

and other benefits. … The Act requires the railroad to pay an

excise  tax  equal  to  a  specified  percentage  of  its  employees’

wages,  and  also  to  withhold  a  specified  percentage  of  its

employees’  wages  as  their  share  of  the  tax.  The  railroad  re‐

tirement  tax  rates  are  much  higher  than  the  social  security

tax rates.”

The question presented by this case is whether the excise

tax should be levied not only on employees’ wages but also

on  the  value  of  stock  options  exercised  by  employees  who,

having  received  the  options  from  their  employer,  exercise

them  when  the  market  price  exceeds  the  “strike  price”  (the

price at which the employee has a right to buy the stock) and

thus obtain the stock at a favorable price. The Internal Reve‐

nue Service answers yes, see 26 C.F.R. § 31.3231(e)‐1, and the

district court agreed, precipitating this appeal.

The lawyer for the IRS told us at oral argument that any‐

thing that has a market value is a “form of money remunera‐

tion.” That goes too far; it would impose a tax liability on an

Nos. 16‐3300, ‐3303, ‐3304  3

employer  who  bought  an  employee  a  birthday  cake,  even

though the employee could do nothing with his cake except

eat it or give it away. But if instead he exercises a stock op‐

tion,  he  now  owns  stock,  and  stock  has  so  well‐defined  a

monetary  value  in  our  society  that  there  is  no  significant

economic difference between receiving a $1000 salary bonus

and  a  share  or  shares  of  stock  having  a  market  value  of

$1000.

By compensating an employee with stock options rather

than  cash  the  employer  encourages  the  employee  to  work

harder  for  the  company,  because  the  better  the  company

does the more valuable its stock is. The value of a company’s

stock  is  a  function  of  the  company’s  profitability,  whereas

the size of a cash bonus, once it is given, is unaffected by the

company’s future business successes or failures. Underscor‐

ing  the  point,  we  note  that  the  railway’s  stock‐option  plans

are  performance‐based:  they  can  be  exercised  only  if  the

company achieves specified goals.

As  the  discussion  in  the  preceding  paragraphs  implies,

the fact that  cash and stock are  not the same  things  doesn’t

make  a  stock‐option  plan  any  less  a  “form of  money  remu‐

neration” than cash. Indeed the railway offers its employees

a  choice  to  have  an  agent  exercise  an  employee’s  stock  op‐

tion, sell the shares of stock obtained by that exercise of the

option,  reserve  part  of  the  money  received  in  the  sale  for

taxes  and  administrative  costs,  and  deposit  the  balance  in

the  employee’s  bank  account.  An  employee  who  uses  this

method  will  thus  experience  the  stock  option  as  a  cash  de‐

posit.

It’s  true  that  the  Railroad  Retirement  Tax  Act,  in  which

the term “money remuneration” appears, dates back to 1935,

4  Nos. 16‐3300, ‐3303, ‐3304

when  the  nation  was  mired  in  the  Great  Depression  of  the

1930s  which  had  driven  down  the  value  of  corporate stock.

Maybe stock then wasn’t a form of money remuneration, but

there  is  no  reason  to  think  that  the  framers  and  ratifiers  of

the  Act  meant  money  remuneration  to  be  limited  to  cash

even if, as was eventually to happen, stock became its practi‐

cal equivalent, just as today 100 dimes is the exact monetary

equivalent of a $10 bill. A $10 bill is paper; so is a stock cer‐

tificate that can be sold for $10. The dictionary definition of

money  may  remain  constant  while  the  instruments  that

comprise  it  change  over  time:  sheep  may  have  once  been  a

form of money; now stock is. The Internal Revenue Code of

1939 is of limited help here; it treats “money” and “stock” as

different concepts, but that’s not inconsistent with stock op‐

tions’ falling within “any form of money remuneration.”

The  equivalence  of  stock  to  cash  is  actually  signaled  in

the  statutory  exception  for  qualified  stock  options,  explicitly

divorced  from  “money  remuneration”  by  26  U.S.C.

§ 3231(e)(12).  That  exception,  by  virtue  of  its  narrowness,

supports an inference that non‐qualified stock options, which

are the options at issue in this case, are covered by the term

“money  remuneration”  and  are  therefore  taxable.  There  are

moreover other statutory exceptions for other forms of non‐

cash  employee  benefits,  and  their  existence  reinforces  the

inference  that  non‐qualified  stock  options  are  “money  re‐

muneration” and therefore taxable. See, e.g., § 3231(e)(1) (ex‐

cluding  payments  for  health  insurance  or  health  care  and

travel  expenses);  (e)(5)  (excluding  non‐cash  employee

achievement awards); (e)(6) (excluding educational benefits);

(e)(9)  (excluding  value  of  meals  and  lodging  provided  to

employees);  and  (e)(10)  &  (11)  (excluding  contributions  for

medical and health savings plans).

Nos. 16‐3300, ‐3303, ‐3304  5

The  government’s  position  also  makes  good  practical

sense by  avoiding  the creation of  a tax  incentive that  might

distort the ways in which employers structure compensation

packages for their managers. And finally we are not alone in

equating non‐qualified stock options to money remuneration

in the Railroad Retirement Tax Act. See BNSF Railway Co. v.

United States, supra, 775 F.3d at 757; CSX Corp., et al. v. United

States, No. 3:15‐cv‐427‐BJD‐JRK (M.D. Fla. March 14, 2017).

AFFIRMED.

6  Nos. 16‐3300, ‐3303, ‐3304

MANION, Circuit Judge, dissenting. The railroad plaintiffs

have  sought  a  tax  refund  on  the  ground  that  stock  options

they provided to their employees aren’t taxable as “compen‐

sation”  under  the  Railroad  Retirement  Tax  Act.  Compensa‐

tion under the Act is defined as “any form of money remuner‐

ation  paid  to  an  individual  for  services  rendered  as  an  em‐

ployee to one or more employers.” 26 U.S.C. § 3231(e)(1). The

railroads  argue  that  stock  options  aren’t  “money  remunera‐

tion,”  so  they  are  not  taxable  as  “compensation”  under  the

Act.

The  court  disagrees.  Although  it  admits  that  “[m]aybe

stock  …  wasn’t  a  form  of  money  remuneration”  when  the

RRTA was enacted, the court posits that “there is no reason to

think that the framers and ratifiers of the Act meant money

remuneration to be limited to cash” in the event of future eco‐

nomic changes. Maj. Op. at 4. Even if that were true, our job

is to interpret the Act as it would have been understood by

people at the time it was enacted, not to speculate about the

intent  of  Depression‐era  legislators.  Because  the  plain  lan‐

guage of the statute’s definition of “compensation” does not

cover stock or stock options, I respectfully dissent.

“It is a ‘fundamental canon of statutory construction’ that,

‘unless otherwise defined, words will be interpreted as taking

their ordinary, contemporary, common meaning.’” Sandifer v.

U.S.  Steel  Corp.,  134  S.  Ct.  870,  876  (2014)  (quoting  Perrin  v.

United States, 444 U.S. 37, 42 (1979)). “That means we look to

the meaning of the word at the time the statute was enacted,

often  by  referring  to  dictionaries.”  Jackson  v.  Blitt  &  Gaines,

P.C., 833 F.3d 860, 863 (7th Cir. 2016) (citations omitted). There

are some “common law statutes” whose meaning may evolve

Nos. 16‐3300, ‐3303, ‐3304  7

over time, such as the Sherman Antitrust Act. See Leegin Cre‐

ative Leather Prods., Inc. v. PSKS, Inc., 551 U.S. 877, 899 (2007).

But neither party has argued that the RRTA falls into that cat‐

egory, and the specific contrast Congress drew between it and

the  Federal  Insurance  Contributions  Act  (FICA)  belies  this

contention. Thus, we must interpret the RRTA using normal

principles  of  statutory  interpretation,  giving  effect  to  the

words Congress chose. If the stock options at issue wouldn’t

have been money remuneration in 1935, neither should they

be in 2017.

As the statute is written, it is clear that “money remunera‐

tion” does not include stock options. For one, as I alluded to

above, “it is well established that RRTA and FICA are parallel

statutes.” BNSF Ry. Co. v. United States, 775 F.3d 743, 754 (5th

Cir.  2015).  But  they  are  not  identical;  they  contain  different

definitions of what is taxable. The RRTA subjects to taxation

“compensation,” defined as “any form of money remuneration

paid to an individual for services rendered as an employee to

one  or  more  employers.”  26  U.S.C.  §  3231(e)(1)  (emphasis

added).  FICA,  on  the  other  hand,  taxes  “wages,”  which  are

“all remuneration for employment, including the cash value of

all  remuneration  (including  benefits)  paid  in  any  medium

other than cash.” Id. § 3121(a) (emphasis added).

We  must  give  effect  to  Congress’s  distinction  between

“money remuneration” and “all remuneration.” “After all, it

is  axiomatic  that  such  notable  linguistic  differences  in  two

otherwise similar statutes are normally presumed to convey

differences in meaning.” United States v. Smith, 756 F.3d 1179,

1186  (10th  Cir.  2014)  (Gorsuch,  J.);  see  also  N.  Haven  Bd.  of

Educ. v. Bell, 456 U.S. 512, 530 (1982) (“[A]lthough two statutes

may be similar in language and objective, we must not fail to

8  Nos. 16‐3300, ‐3303, ‐3304

give effect to the differences between them.”). The court’s re‐

sult effectively reads this contrast out of the statutes, render‐

ing  the  words  “money”  and  “all,”  as  well  as  the  two  refer‐

ences to “cash” in the FICA definition, mere surplusage. That

is “always a disfavored result in the business of statutory in‐

terpretation.” Smith, 756 F.3d at 1186. “While it is possible that

[these differences were] inadvertent, that possibility seems re‐

mote given the stark difference that was thereby introduced

into the otherwise similar texts.” United States v. Ressam, 553

U.S. 272, 277 (2008).

The difference in the statutes reveals that “money,” when

contrasted with “all,” is a word of limitation. Further, its orig‐

inal meaning would not have encompassed company stock or

stock  options.  The  contemporary  Webster’s  Second  Diction‐

ary defined “money” principally as “[m]etal, as gold, silver,

or copper, coined, or stamped, and issued by recognized au‐

thority  as  a  medium  of  exchange.”  Webster’s  New  Interna‐

tional Dictionary of the English Language 1583 (2d ed. 1934).

More generally, money was “[a]nything customarily used as

a medium of exchange and measure of value, as sheep, wam‐

pum, copper rings, quills of salt or of gold dust, shovel blades,

etc.” Id. Its synonyms were “cash,” “currency,” and “legal ten‐

der.” Id. In other words, media of exchange issued by a recog‐

nized  authority.  Simply  put  (and  as  the  court  somewhat

acknowledges), money remuneration meant remuneration in

cash or cash equivalents.1

1 The court concedes that “money” isn’t everything with a monetary

value. Maj. Op. at 2‐3. The value of this concession is limited. There is a

market for everything, even the birthday cake that the court points to as

the quintessential non‐money item. The only difference between the birth‐

day cake (and personal property, for that matter) and a share of stock is

Nos. 16‐3300, ‐3303, ‐3304  9

Furthermore,  the  Internal  Revenue  Code  of  1939,  which

included for the first time the definitions of “compensation”

and “wages” under the RRTA and FICA, consistently treated

money  and  stocks  separately.  One  example  is  Section  115,

which  governed  distributions  by  corporations.  It  said  that

when  a  distribution  is  payable  “either  (A)  in  its  stock  or  in

rights to acquire its stock ... or (B) in money or any other prop‐

erty (including its stock or in rights to acquire its stock),” then

the  distribution  shall  be  considered  a  taxable  dividend  “re‐

gardless of the medium in which paid.” 1939 Code, § 115(f)(2).

Section  115(h)(1) said  that  such  a  distribution  would  not  be

considered a “distribution of earnings or profits of any corpo‐

ration” if “no gain to such distributee from the receipt of such

stock  or  securities,  property  or  money,  was  recognized  by

law.” See also Helverling v. Credit Alliance Corp., 316 U.S. 107,

112 (1942) (Section 115(h) was inapplicable “because the dis‐

that the latter’s value is more easily discoverable (because it’s listed on a

public exchange). But what about stock in a closely‐held corporation, the

value of which is not so obvious to the public? The court’s result requires

drawing a distinction on this non‐textual basis. Interpreting the statute as

it was originally understood avoids this problem.

Moreover, although it’s true that the stock options are not taxed until

they are exercised (meaning that the employee purchases the stock at the

strike price), it seems strange to call a stock option “money remuneration”

when its value is so contingent on future performance. While a share of

stock in a publicly traded company has a well‐known value, a stock op‐

tion’s value isn’t quite the same thing. If an employee receives an option

to purchase one share of Canadian National stock at $50 per share, but the

stock plunges to $40 per share the next day and remains there during the

length of the option, the option would be worthless. Although it would

never be taxed in that instance, it would also not be of much value to the

employee, who would have preferred “money remuneration.”

10  Nos. 16‐3300, ‐3303, ‐3304

tribution here was in property and money and not in stock or se‐

curities” (emphases added)). And Section 1857 defined a safe

deposit box as “any vault, safe, box, or other receptacle, of not

more than 40 cubic feet capacity, used for the safe‐ keeping or

storage of jewelry, plate, money, specie, bullion, stocks, bonds,

securities, valuable papers of any kind, or other valuable per‐

sonal  property.”  (emphases  added).  Examples  are  plentiful

throughout  the  Code.  This  supports  the  conclusion  that  the

original meaning of “money” did not encompass either stocks

or stock options.2

The  court  relies  on  later‐enacted  statutory  exceptions—

principally a 2004 exception for qualified stock options added

to  both  the  RRTA  and  FICA—to  draw  an  inference  that

“money remuneration” is broader than its original meaning

suggests.  However,  “absent  a  clearly  established  congres‐

sional  intention,  repeals  by  implication  are  not  favored.”

Branch v. Smith, 538 U.S. 254, 273 (2003) (plurality opinion) (ci‐

tations and internal quotation marks omitted). Implied repeal

can occur only: “(1) [w]here provisions in the two acts are in

irreconcilable  conflict;”  and  “(2)  if  the  later  act  covers  the

whole of the subject of the earlier one and is clearly intended

as a substitute.” Posadas v. National City Bank of N.Y., 296 U.S.

497, 503 (1936).

Neither exception to the presumption against implied re‐

peal is applicable. First, there is no conflict between a general

2 Furthermore, the RRTA was enacted during the Great Depression,

when corporate stock would not have been understood to be as liquid as

it  is  today.  Employees  in  the  1930s  would  not  have  taken  it  kindly  had

they been asked to accept company stock options in lieu of money remu‐

neration. That lends credence to the conclusion that stock and stock op‐

tions were not money remuneration.

Nos. 16‐3300, ‐3303, ‐3304  11

definition and an exception that might cover things the gen‐

eral definition doesn’t cover. In United States v. Quality Stores,

Inc., 134 S. Ct. 1395, 1402 (2014), the Supreme Court explained

that,  under  the  broad  FICA  “wages”  definition,  a  statutory

“command that all severance payments be treated ‘as if’ they

were wages for income‐tax withholding is in all respects con‐

sistent with the proposition that at least some severance pay‐

ments are wages.” After all, “the statement that ‘all men shall

be treated as if they were six feet tall does not imply that no

men are six feet tall.’” Id. (quoting CSX Corp. v. United States,

518  F.3d  1328,  1342  (Fed.  Cir.  2008)). The  converse  of this  is

that an exception might exclude, for whatever reason, some‐

thing the general definition already omits. There might be any

number of explanations for this. Congress might have wanted

to fill a potential gap without revisiting the general definition.

In any event, there is no conflict between the general provi‐

sions and the exceptions, as both are consistent with the ex‐

cepted forms of remuneration not being “money remunera‐

tion.”  Moreover,  there  can  be  no  serious  contention  that  an

exception to a definitional statute “covers the whole subject”

of the original definition, so the second exception to the pre‐

sumption against implied repeal is also inapplicable.

To  be  sure,  “the  implication  of  a  later  enactment  …  will

often change the meaning that would otherwise be given to

an earlier provision that is ambiguous.” Antonin Scalia & Bryan

A. Garner, Reading Law: The Interpretation of Legal Texts 330

(2012)  (emphasis  added).  However,  the  definition  of  “com‐

pensation” in the RRTA is not ambiguous with respect to the

question presented here. As I have demonstrated, the original

meaning of “money remuneration” was limited to cash and

cash equivalents and did not include stock or stock options.

12  Nos. 16‐3300, ‐3303, ‐3304

Because the definitional statute is unambiguous, the later‐en‐

acted exceptions cannot alter its meaning.

In  sum,  Congress  has  long  treated  railroads  differently

than  other  industries.  See,  e.g.,  Federal  Employers  Liability

Act, 45 U.S.C. § 51 et seq.; Railway Labor Act, 45 U.S.C. § 151

et seq. In the labor relations context, the Supreme Court has

cautioned  that  “parallels between the  [National Labor Rela‐

tions Act] and the [Railway Labor Act] … should be drawn

with  the  utmost  care  and  with  full  awareness  of  the  differ‐

ences between the statutory schemes.” Chic. & N. W. Ry. Co. v.

United Transp. Union, 402 U.S. 570, 579 n.11 (1971). For what‐

ever reason, the RRTA is another example of this. Given the

increased liquidity of corporate stock, it may be long past time

to remove the word “money” from the definition of compen‐

sation under the RRTA, but we lack the power to do so where

Congress has declined.3 Therefore, I would hold that the non‐

qualified stock options provided to employees of these rail‐

roads are not taxable as compensation under the RRTA.

I respectfully dissent.

3 I must point out that, although I would hold the non‐qualified stock

options non‐taxable under the RRTA, the proceeds from the sale of stock

are of course taxable under generally applicable laws when the employee

makes  a  profit.  From  the  railroads’  perspective,  of  course,  they  would

avoid paying the tax on their end of the transaction.