Main Street Legal Services., Inc. v. National Security Council

13-3792

Main Street Legal Services v. National Security

In the

United States Court of Appeals

For the Second Circuit

________________

August Term, 2014

(Argued: March 2, 2015      Decided: January 26, 2016)

Docket No. 13‐3792‐cv

________________

MAIN STREET LEGAL SERVICES, INC.,

Plaintiff‐Appellant,

—v.—

NATIONAL SECURITY COUNCIL,

Defendant‐Appellee.

________________

Before:

RAGGI, WESLEY, AND LYNCH, Circuit Judges.

________________

On  appeal  from  a  judgment  entered  in  the  Eastern  District  of  New  York

(Vitaliano,  J.)  dismissing  plaintiff’s  complaint  for  failure  to  state  a  claim  under

the Freedom of Information Act (“FOIA”), plaintiff challenges the district court’s

1

holding  that  the  National  Security  Council  is  not  an  “agency”  subject  to  the

FOIA.  5 U.S.C. §§ 551(1), 552(f)(1).

AFFIRMED.

Judge WESLEY concurs in a separate opinion.

________________

RAMZI  KASSEM,  Main  Street  Legal  Services,  Inc.  (Douglas  Cox,  City

University  of  New  York  School  of  Law,  on  the  brief),  Long

Island City, New York, for Plaintiff‐Appellant.

JAYNIE  RANDALL  LILLEY,  Attorney  (Stuart  F.  Delery,  Assistant

Attorney General, Mark  B.  Stern,  Attorney,  on  the  brief),  Civil

Division,  United  States  Department  of  Justice,  Washington,

D.C.,  for  Robert  L.  Capers,  United  States  Attorney  for  the

Eastern  District  of  New  York,  Brooklyn,  New  York,  for

Defendant‐Appellee.

________________

REENA RAGGI, Circuit Judge:

This  appeal  requires  us  to  decide  whether  the  National  Security  Council

(“NSC”)  is  an  “agency”  subject  to  the  retention  and  disclosure  requirements  of

the Freedom of Information Act (“FOIA”), Pub. L. No. 89‐487, 80 Stat. 250 (1966)

(codified as amended at 5 U.S.C. § 552).  The United States District Court for the

Eastern District of New York (Eric N. Vitaliano, Judge) concluded that it was not

and, on August 7, 2013, entered judgment dismissing this FOIA action to compel

the production of certain NSC minutes and records, particularly those related to

2

targeted  drone  strikes.    See  Main  St.  Legal  Servs.  v.  Nat’l  Sec.  Council,  962  F.

Supp. 2d 472 (E.D.N.Y. 2013).

On de novo review, see Phillips v. City of New York, 775 F.3d 538, 542 (2d

Cir.  2015),  we  construe  the  “agency”  provision  of  the  FOIA,  5  U.S.C.  §§ 551(1),

552(f)(1), the “function” provisions of the NSC’s statute, 50 U.S.C. § 3021(a), and

the  current  presidential  directive  organizing  the  National  Security  Council

System  (“NSC  System”),  see  Barack  Obama,  Presidential  Policy  Directive‐1

(“PPD‐1”),  at  1  (2009),  available  at  https://www.hsdl.org/?view&did=34560,

among  other  available  legal  sources,  and  we  conclude  that  the  NSC  is  not  an

agency  subject  to  the  FOIA.    Because  we  further  construe  the  FOIA’s  agency

requirement  to  relate  to  the  court’s  remedial  power  rather  than  to  its  subject‐

matter  jurisdiction,  we  conclude  that  the  district  court  properly  granted

dismissal for failure to state a claim, see Fed. R. Civ. P. 12(b)(6), rather than for

lack  of  jurisdiction,  see  Fed.  R.  Civ.  P.  12(b)(1).    Finally,  we  conclude  that  the

district court acted within its discretion in granting dismissal without discovery.

We, therefore, affirm the challenged judgment.

3

I. Background

A. The FOIA’s Disclosure Requirement

The FOIA, which took effect in July 1967, establishes record retention and

disclosure  requirements  for  federal  agencies.    See  5  U.S.C.  § 552.    Of  particular

relevance  here  is  the  requirement  that  agencies  “promptly  [make]  available  to

any person,” upon request, such reasonably described records as are not already

publicly available and not subject to specific exemptions.  Id. § 552(a)(3)(A); see

id.  § 552(b)  (identifying  exemptions).    A  person  who  thinks  that  an  agency  has

improperly  withheld  records  subject  to  FOIA  disclosure  may  seek  an  order  of

production from a district court, which will review the matter de novo, placing

the  burden  on  the  agency  to  defend  its  non‐disclosure  decisions.    See  id.

§ 552(a)(4)(B).    Where,  as  here,  there  is  a  dispute  as  to  whether  the  requested

entity is an agency, the burden on that preliminary legal question rests with the

party seeking production.  See Armstrong v. Exec. Office of the President, 90 F.3d

553, 565 (D.C. Cir. 1996).1

1  Plaintiff  has  acknowledged  that  “many,  if  not  all,”  of  the  records  it  demands

from  the  NSC  may  be  subject  to  a  FOIA  disclosure  exemption.    Appellant’s  Br.

53; see, e.g., 5 U.S.C. § 552(b)(1) (exemption for classified records); id. § 552(b)(5)

(exemption  for  records  of  deliberative  process);  see  also  Douglas  Cox  &  Ramzi

Kassem,  Off  the  Record:  The  National  Security  Council,  Drone  Killings,  and

Historical Accountability, 31 Yale J. on Reg. 363, 391 (2014).  The task of deciding

4

B. The National Security Council

In the National Security Act of 1947, Pub. L. No. 80‐253, § 101, 61 Stat. 495,

496–97  (codified  as  amended  at  50  U.S.C.  § 3021),  Congress  created  a  National

Security  Council  (“Council”)  and  assigned  it  “[t]he  function  .  .  .  to  advise  the

President  with  respect  to  the  integration  of  domestic,  foreign,  and  military

policies relating to the national security so as to enable the military services and

the  other  departments  and  agencies  of  the  Government  to  cooperate  more

effectively in matters involving the national security,” 50 U.S.C. § 3021(a).2  The

statute  denominates  the  President  as  the  presiding  officer  of  the  Council,  on

which  serve  certain  statutorily  identified  officials,  including  the  Vice  President

which  documents  are  subject  to  exemption  would  arise,  however,  only  if  the

NSC is an agency subject to the FOIA.  That issue is the sole focus of this appeal.

2 The National Security Act, together with its 1949 amendments, (1) “created the

Department of Defense and brought together under it the Army, Navy, and Air

Force”; (2) “created a Central Intelligence Agency for the collation and appraisal,

at  one  central  point,  of  world  intelligence  relating  to  our  national  security”;

(3) “created  the  National  Security  Resources  Board  .  .  .  to  advise  the  President

concerning  the  coordination  of  military,  industrial,  and  civilian  mobilization”;

and  (4)  “established  the  National  Security  Council,”  all  in  order  to  facilitate

“integration  of  national  security  policy  at  the  highest  level.”    Dillon  Anderson

[National  Security  Advisor  to  President  Dwight  D.  Eisenhower],  The  President

and  National  Security,  Atl.  Monthly,  Jan.  1956  (internal  quotation  marks

omitted),  reprinted  in  2  Subcomm.  on  Nat’l  Policy  Mach.  to  the  S.  Comm.  on

Gov’t Operations, 87th Cong., Organizing for National Security (“Organizing for

Nat’l Sec.”) 159, 161 (Comm. Print 1961).

5

and  the  Secretaries  of  State,  Defense,  and  Energy,  as  well  as  other  persons

appointed by the President.  See id.3

C. Main Street’s FOIA Request to the NSC

On  November  27,  2012,  plaintiff  Main  Street  Legal  Services,  Inc.    (“Main

Street”), “a non‐profit law firm within the City University of New York School of

Law,” Compl. ¶ 4, submitted a FOIA request to the NSC seeking production of

(1)  “[a]ll  records  related  to  the  killing  and  attempted  killing  by  drone  strike  of

U.S.  citizens  and  foreign  nationals,”  and  (2)  “[a]ll  National  Security  Council

meeting minutes taken in the year 2011,” J.A. 25.4  The NSC denied the request

3  Additional  members  of  the  Council  designated  by  President  Obama  are  the

Secretaries  of  the  Treasury  and  Homeland  Security,  the  Attorney  General,  the

U.S. Representative to the United Nations, the President’s Chief of Staff, and the

President’s  National  Security  Advisor.    See  PPD‐1,  at  2.    The  President  has

directed  that  the  following  persons  attend  some  or  all  NSC  meetings:  the

Director  of  National  Intelligence,  the  Chairman  of  the  Joint  Chiefs  of  Staff,  the

Counsel to the President, the President’s Deputy National Security Advisor, the

Secretary of Commerce, the U.S. Trade Representative, the President’s Assistant

for  Economic  Policy,  the  Chair  of  the  Council  of  Economic  Advisers,  the

President’s Homeland Security Advisor, and the Director of the Office of Science

and Technology Policy.  See id.

4  The  term  “National  Security  Council”  is  used  to  describe  both  the  statutorily

created  “Council”  presided  over  by  the  President  and  the  “NSC  System,”  a

hierarchy  of  interdependent  committees  and  staff  atop  which  the  Council  sits.

See Armstrong v. Exec. Office of the President, 90 F.3d at 560 (describing NSC as

“elaborate,  self‐contained  structure  and  bureaucracy”  organized  into  “complex

system  of  committees  and  working  groups”);  David  J.  Rothkopf,  Running  the

6

by  letter  dated  December  14,  2012,  stating  that  “[a]s  an  organization  in  the

Executive  Office  of  the  President  that  advises  and  assists  the  President,  the

National Security Council is not subject to the Freedom of Information Act.”  Id.

at 29.

Main Street disagreed and, on February 21, 2013, it commenced this FOIA

action  in  the  Eastern  District  of  New  York,  invoking  5  U.S.C.  §  552(a)(4)(B)  to

seek a judicial order compelling the NSC to produce the requested records.  The

World:  The  Inside  Story  of  the  National  Security  Council  and  the  Architects  of

American Power, at XIV (2005) (describing common confusion over meaning of

term  “National  Security  Council”).    Thus,  while  Main  Street’s  FOIA  request  to

the  NSC  for  “National  Security  Council  meeting  minutes,”  J.A.  25,  might  be

understood  to  be  directed  only  to  the  Council,  its  broader  request  for  “[a]ll

records”  related  to  drone  strikes,  including  “[p]rocedures,  mechanisms,  or

processes,” or “[r]esults of investigations,” id., appears directed to the entire NSC

System  because,  as  this  opinion  explains,  such  materials  are  exactly  what  the

hierarchy  of  NSC  committees  and  staff  is  expected  to  produce  for  the  Council.

Thus, because (1) “NSC” is routinely used to reference the entire NSC System (in

much  the  same  way  “SEC”  is  used  to  reference  an  entity  larger  than  its  five‐

member  Commission);  (2)  the  FOIA  requires  only  that  a  requestor  “reasonably

describe” the records sought, 5 U.S.C. § 552(a)(3)(A); and (3) the government has

never suggested that it understood Main Street’s FOIA request not to pertain to

the NSC System, on this appeal, we construe Main Street’s FOIA request and its

agency argument to pertain to the NSC as a whole, i.e., both to the Council and

to  the  NSC  System.    We  therefore  refer  in  this  opinion  to  the  “Council”  as  the

statutorily  created  committee  over  which  the  President  presides,  the  “NSC

System”  as  the  support  staff  and  subcommittees  that  operate  beneath  the

Council, and the “NSC” as the entirety, encompassing both the Council and the

NSC System.

7

NSC moved to dismiss the complaint both for failure to state a claim upon which

relief could be granted and for lack of subject‐matter jurisdiction, arguing that it

was not an “agency” subject to the FOIA.  5 U.S.C. §§ 551(1), 552(f)(1); see Fed. R.

Civ. P. 12(b)(1), (b)(6).

The  district  court  agreed  that  the  NSC  was  not  an  agency  and  dismissed

the case on the merits.  On August 7, 2013, it entered the judgment in favor of the

NSC from which Main Street now appeals.  See Main St. Legal Servs. v. Nat’l Sec.

Council, 962 F. Supp. 2d at 478–79.

II. Discussion

A. The FOIA Definition of “Agency”

As  the  parties  acknowledge,  the  FOIA  applies  only  to  federal  agencies.

Prior  to  1974,  the  FOIA  did  not  itself  define  “agency”  but,  rather,  relied  on  the

Administrative  Procedure  Act,  which  defines  agency  as  “each  authority  of  the

Government of the United States, whether or not it is within or subject to review

by  another  agency,”  subject  to  certain  exceptions  not  applicable  here.    5  U.S.C.

§ 551(1).    In  1974,  Congress  amended  the  FOIA  to  clarify  that  the  §  551(1)

definition  of  agency,  as  applied  to  the  FOIA,  “includes  any  executive

department,  military  department,  Government  corporation,  Government

controlled  corporation,  or  other  establishment  in  the  executive  branch  of  the

8

Government  (including  the  Executive  Office  of  the  President),  or  any

independent  regulatory  agency.”    FOIA  Amendments  of  1974,  Pub.  L.  No.  93‐

502,  sec.  3,  § 552(e),  88  Stat.  1561,  1564  (codified  as  amended  at  5  U.S.C.

§ 552(f)(1))  (emphasis  added).    Main  Street  argues  that  the  highlighted  FOIA

language  is  unambiguous  and,  therefore,  dispositive  of  the  single  issue  on  this

appeal: the NSC is an “establishment in the executive branch of the Government”

within “the Executive Office of the President” and, therefore, an “agency” subject

to the FOIA.

Generally, “if the intent of Congress is clear and unambiguously expressed

by the statutory language at issue, that would be the end of our analysis.”  Zuni

Pub. Sch. Dist. No. 89 v. Dep’t of Educ., 550 U.S. 81, 93 (2007); see United States v.

Colasuonno, 697 F.3d 164, 173 (2d Cir. 2012).  The Supreme Court, however, has

not strictly applied this rule in construing the above‐highlighted language of the

FOIA.  Rather, in Kissinger v. Reporters Committee for Freedom of the Press, 445

U.S.  136,  155–57  (1980),  the  Court  looked  to  the  FOIA’s  legislative  history  in

concluding  that  notes  made  by  the  President’s  National  Security  Advisor  were

not  agency  records  subject  to  the  FOIA.    The  history  referenced  in  Kissinger

indicates that Congress did not intend for “‘the President’s immediate personal

9

staff or units in the Executive Office [of the President] whose sole function is to

advise and assist the President’” to be “included within the term ‘agency’ under

the  FOIA.”    Id.  at  156  (quoting  H.R.  Rep.  No.  93‐1380  (1974)  (Conf.  Rep.),

reprinted in Subcomm. on Gov’t Info & Indiv. Rights of the H. Comm. on Gov’t

Operations,  94th  Cong.,  Freedom  of  Information  Act  and  Amendments  of  1974

(P.L.  93‐502),  Source  Book:  Legislative  History,  Texts,  and  Other  Documents

(“FOIA  Source  Book”)  219,  232  (Joint  Comm.  Print  1975),  available  at

http://1.usa.gov/1FMmbfm).    Thus,  to  decide  this  appeal,  we  must  look  beyond

the  text  of  §  552(f)(1)  and  consider  whether  the  NSC  is  a  unit  within  the

Executive Office of the President whose “sole function” is to advise and assist the

Chief Executive.5

5 Although Main Street argues that Kissinger’s reliance on legislative history has

been  called  into  question  by  subsequent  decisions  relating  to  statutory

construction,  none  of  those  decisions  construes  § 552(f)(1).    Accordingly,  as  to

that statutory text, we remain bound by Kissinger until that decision is overruled

by the Supreme Court.  See Rodriguez de Quijas v. Shearson/Am. Express, Inc.,

490 U.S. 477, 484 (1989) (“If a precedent of this Court has direct application in a

case, yet appears to rest on reasons rejected in some other line of decisions, the

Court of Appeals should follow the case which directly controls, leaving to this

Court the prerogative of overruling its own decisions.”); accord United States v.

Gomez, 580 F.3d 94, 104 (2d Cir. 2009).

10

B. The “Soucie Test” for Determining a FOIA “Agency”

In  making  such  a  function  determination,  we  are  mindful  that  Congress

derived  the  standard  quoted  in  Kissinger  from  Soucie  v.  David,  448  F.2d  1067

(D.C.  Cir.  1971).    See  H.R.  Rep.  No.  93‐1380  (Conf.  Rep.),  reprinted  in  FOIA

Source Book at 232 (“With respect to the meaning of the term ‘Executive Office of

the  President’  the  conferees  intend  the  result  reached  in  Soucie  v.  David.”

(citation omitted)); see also Armstrong v. Exec. Office of the President, 90 F.3d at

558  (recognizing  Congress’s  intent  “to  codify  Soucie”  in  1974  amendments’

agency  definition);  Meyer  v.  Bush,  981  F.2d  1288,  1291  (D.C.  Cir.  1993)  (same).

Soucie  construed  the  Administrative  Procedure  Act’s  definition  of  “agency,”

referencing  government  “authority,”  to  reach  executive  branch  units  that  have

“substantial independent authority in the exercise of specific functions,” 448 F.2d

at 1073 (citing 5 U.S.C. § 551(1)), but not to reach units whose “sole function [is]

to advise and assist the President,” id. at 1075.  Soucie applied these two prongs

of analysis to the Office of Science and Technology, a unit within the Executive

Office of the President, and concluded that it was an agency subject to the FOIA

because,  in  addition  to  advising  and  assisting  the  President,  the  Office  had

inherited  program  evaluation  functions  from  the  National  Science  Foundation

that Congress had imposed as a delegation of “some of its own broad power of

11

inquiry.”  Id.  It was based on the latter independent authority, derived from a

source other than the President, that the Office was held to be an agency.  See id.

Thus,  although  the  Supreme  Court  in  Kissinger  quoted  only  the  “sole

function”  prong  of  the  Soucie  analysis,  we  understand  it  to  have  recognized

Congress’s  intent  to  codify  the  entirety  of  the  Soucie  test  for  entities  within  the

Executive Office of the President.  We therefore consider both the “sole function”

and  “substantial  independent  authority”  prongs  of  Soucie  analysis  in  deciding

whether the NSC is an agency subject to the FOIA.

C. The D.C. Circuit’s Experience with Soucie Analysis

Before ourselves applying Soucie analysis to the NSC, we acknowledge the

considerable  experience  of  the  Court  of  Appeals  for  the  District  of  Columbia

Circuit  in  applying  this  analysis  to  various  units  within  the  Executive  Office  of

the President.  Since Soucie, that court has twice held such units to be agencies.

See  Pacific  Legal  Found.  v.  Council  on  Envtl.  Quality,  636  F.2d  1259  (D.C.  Cir.

1980)  (Council  on  Environmental  Quality);  Sierra  Club  v.  Andrus,  581  F.2d  895

(D.C. Cir. 1978) (Office of Management and Budget), rev’d on other grounds sub

nom.  Andrus  v.  Sierra  Club,  442  U.S.  347  (1979).    Once,  in  the  absence  of  any

dispute on the point, that court appears to have assumed a unit’s agency status,

while  nevertheless  holding  the  requested  document  exempt  from  FOIA

12

disclosure.  See Center for Int’l Envtl. Law v. Office of U.S. Trade Representative,

718 F.3d 899 (D.C. Cir. 2013) (Office of Trade Representative).  In five other cases,

however,  the  D.C.  Circuit  has  held  units  within  the  Executive  Office  of  the

President—including  the  NSC—not  to  be  agencies.    See  Citizens  for

Responsibility  &  Ethics  in  Washington  v.  Office  of  Admin.,  566  F.3d  219  (D.C.

Cir. 2009) (Office of Administration); Armstrong v. Exec. Office of the President,

90 F.3d 553 (NSC)6; Sweetland v. Walters, 60 F.3d 852 (D.C. Cir. 1995) (Executive

Residence)7;  Meyer  v.  Bush,  981  F.2d  1288  (Task  Force  on  Regulatory  Relief);

Rushforth v. Council of Econ. Advisers, 762 F.2d 1038 (D.C. Cir. 1985) (Council of

Economic Advisers).

In certain of these cases, including the one in which it concluded that the

NSC  was  not  an  agency,  the  D.C.  Circuit  has  conducted  Soucie  analysis  by

6  In  the  almost  twenty  years  since  the  D.C.  Circuit  held  the  NSC  not  to  be  an

agency subject to the FOIA, Congress has made no effort to reverse that decision.

7 Although the Executive Residence was not a part of the Executive Office of the

President  when  Sweetland  was  decided,  the  court  treated  it  as  if  it  were.    See

Sweetland  v.  Walters,  60  F.3d  at  854.    Since  then,  the  Executive  Residence  has

been moved into the Executive Office of the President.  See Whether the Office of

Admin. Is an “Agency” for Purposes of the Freedom of Information Act, 31 Op.

O.L.C. 200, 205 n.3 (2007) (citing Memorandum from Andrew H. Card, Jr., White

House Chief of Staff, to Gary Walters, Chief Usher, Executive Residence (June 11,

2002));  see  also  Executive  Office  of  the  President,

https://www.whitehouse.gov/administration/eop  (last  visited  January  25,  2016)

(listing Executive Residence as part of Executive Office of President).

13

reference to three factors: (1) “how close operationally” the unit at issue “is to the

President,”  (2)  “whether  [the  unit]  has  a  self‐contained  structure,”  and  (3)  “the

nature of its delegat[ed]” authority.  Meyer v. Bush, 981 F.2d at 1293; Armstrong

v.  Exec.  Office  of  the  President,  90  F.3d  at  558.    Thus,  as  to  the  NSC,  the  D.C.

Circuit recognized its self‐contained structure to tilt in favor of agency status, but

concluded  that  this  was  outweighed  by  its  close  operational  proximity  to  the

President  and  by  its  lack  of  authority  to  do  more  than  advise  and  assist  the

President in making or implementing his policies.  See Armstrong v. Exec. Office

of the President, 90 F.3d at 559–65.

Main  Street  criticizes  this  three‐factor  approach  for  giving  insufficient

attention to the “sole function” prong of Soucie.  See Appellant’s Br. 40–47.8  We

need not here decide when, if at all, this trio of factors might be useful to Soucie

analysis.9    With  the  benefit  of  the  D.C.  Circuit’s  experience  applying  Soucie  to

8  The  dissent  in  Armstrong  also  criticized  this  approach,  arguing  that  an  entity

within the Executive Office of the President should be deemed an agency subject

to  the  FOIA  if  it  did  “anything  apart  from  advising  the  President  and  assisting

him in what he does,” and, specifically, if it “exercis[ed] authority in a way that

has concrete effects either on the interests of private citizens or on other parts of

the government.”  Armstrong v. Exec. Office of the President, 90 F.3d at 567, 570

(Tatel, J., dissenting).

9 As the D.C. Circuit has itself explained, the three factors were not intended to

inject  anything  new  into  the  Soucie  inquiry,  but  simply  to  “capture  the  court’s

14

units within the Executive Office of the  President, but without being controlled

by  its  three‐factor  analysis  (or  by  alternatives  proposed  in  other  D.C.  Circuit

opinions), we proceed to our own consideration of whether the NSC—either the

Council  specifically  or  the  NSC  System  generally—is  an  agency  subject  to  the

FOIA.

D. The Council Is Not an Agency Subject to the FOIA

1. The Council’s Sole Statutory Function Is To Advise and Assist

the President

To  determine  the  function  of  a  statutorily  created  entity  such  as  the

National  Security  Council,  a  court  properly  begins  with  the  authorizing

legislation.    See  Citizens  for  Responsibility  &  Ethics  in  Washington  v.  Office  of

Admin., 566 F.3d at 224 (beginning analysis with entity’s “charter documents”).

In creating the Council, Congress stated as follows:

prior  learning  on  the  subject  whether  a  unit  within  the  Executive  Office  of  the

President is an agency covered by the FOIA.”  Armstrong v. Exec. Office of the

President,  90  F.3d  at  558  (observing  that  each  of  three  identified  factors

“warrants consideration insofar as it is illuminating in the particular case”).  The

court  has  more  recently  observed  that  “common  to  every  case”  in  which  it  has

held  a  unit  within  the  Executive  Office  of  the  President  to  be  an  agency  is  “a

finding  that  the  entity  in  question  wielded  substantial  authority  independently

of the President.”  Citizens for Responsibility & Ethics in Washington v. Office of

Admin., 566 F.3d at 222 (internal quotation marks omitted).

15

The  function  of  the  Council  shall  be  to  advise  the  President  with

respect to the integration of domestic, foreign, and military policies

relating to the national security so as to enable the military services

and  the  other  departments  and  agencies  of  the  Government  to

cooperate more effectively in matters involving the national security.

50 U.S.C. § 3021(a) (emphasis added).  Such use of the definite article to describe

“the function” of the Council in the legislation’s first subsection makes clear that

the  sole  function  statutorily  conferred  on  the  Council  is  advisory  to,  and  not

independent of, the President.  See Rumsfeld v. Padilla, 542 U.S. 426, 434 (2004)

(stating that statutory use of definite article “indicates that there is generally only

one” of referenced noun).  This is only reinforced by the fact that the President is

the presiding member of the Council.  See 50 U.S.C. § 3021(a).  Council members

may  head  government  departments  with  independent  authority  in  their

respective  spheres.    Indeed,  it  is  precisely  for  that  reason  that  their  advice  is

sought  with  respect  to  the  “integration”  of  diverse  policies  relating  to  national

security,  i.e.,  to  secure  “cooperat[ion  in]  more  effectively”  exercising  their

respective  departments’  authority  “in  matters  involving  the  national  security.”

Id.  But when serving as the Council itself, their sole function is advisory to the

16

President.    Nothing  in  the  legislation  confers  non‐advisory  functions  on  the

Council as a body, much less any authority independent of the President.10

This  contrasts  with  Congress’s  treatment  of  other  units  within  the

Executive  Office  of  the  President,  such  as  the  Office  of  Science  and  Technology

and the Office of the Trade Representative.  Soucie recognized the former as an

“agency”  “[b]y  virtue  of  its  independent  function  of  evaluating  federal

programs,” which reflected Congress’s statutory “delegat[ion of] some of its own

10 In explaining the work of the Council, former NSC Executive Secretary Sidney

W.  Souers  and  former  National  Security  Advisor  Robert  Cutler  both  cited

§ 3021(a) in emphasizing the Council’s singular advisory function:

It  should,  therefore,  be  clear  that  the  Council  itself  does  not

determine  policy.    It  prepares  advice  for  the  President  as  his

Cabinet‐level  committee  on  national  security.    With  complete

freedom  to  accept,  reject,  and  amend  the  Council’s  advice  and  to

consult  with  other  members  of  his  official  family,  the  President

exercises his prerogative to determine policy and to enforce it.

Sidney  W.  Souers,  Policy  Formulation  for  National  Security,  Am.  Pol.  Sci.  Rev.,

June 1949, reprinted in Organizing for Nat’l Sec. 146, 148.

The  Council’s  role  is  advisory  only.    It  recommends;  it  does  not

decide.    Whatever  security  policy  may  be  finally  approved  by  the

President,  after  such  modifications  or  rejections  of  the  Council’s

views as he may determine, is the policy, not of the Council, but of

the Chief Executive.

Robert  Cutler,  The  Development  of  the  National  Security  Council,  Foreign

Affairs, Apr. 1958, reprinted in Organizing for Nat’l Sec. 166, 167.

17

broad  power  of  inquiry”  to  that  entity.    Soucie  v.  David,  448  F.2d  at  1075

(emphasis added).  As for the Office of the Trade Representative, which did not

dispute  its  agency  status  in  arguing  for  a  FOIA  exemption  in  Center  for

International Environmental Law v. Office of U.S. Trade Representative, 718 F.3d

899,  Congress  statutorily  granted  it  independent  authority  to  enforce  trade

agreements in 19 U.S.C. § 2411(c).

2. The  Statute’s  “Additional  Functions”  Subsection  Confers  No

Authority on the Council Independent of the President

Nor  can  a  grant  of  independent  authority  be  located  in  the  next,

“Additional  functions,”  subsection  of  the  National  Security  Act,  which  imposes

duties  on  the  Council,  “[i]n  addition  to  performing  such  other  functions  as  the

President may direct.”  50 U.S.C. § 3021(b).  To explain, we reproduce the full text

of the subsection in the margin, highlighting it so as to show three parts.11  The

11 Section 3021(b) states as follows:

In addition to performing such other functions as the President may

direct,  for  the  purpose  of  more  effectively  coordinating  the  policies  and

functions  of  the  departments  and  agencies  of  the  Government  relating  to

the national security, it shall, subject to the direction of the President,

be the duty of the Council—

(1) to assess and appraise the objectives, commitments, and risks of

the  United  States  in  relation  to  our  actual  and  potential  military

18

opening clause—underscored—implicitly recognizes the President’s authority to

assign  additional  functions  to  the  Council  (the  “‘other  functions’  clause”).    The

enumerated  part—regular  typeface—identifies  two  functions  that  Congress

requires  the  Council  to  perform  in  any  event  (the  “enumerated  functions

provisions”).    Between  these  two  parts  is  a  third—italicized—specifying  the

purpose  for  which  the  Council  is  to  perform  its  additional  functions:  “more

effectively  coordinating  the  policies  and  functions  of  the  departments  and

agencies  of  the  Government  relating  to  the  national  security”  (the  “purpose

phrase”).

This structure confirms that the Council is more appropriately viewed as a

forum  attended  by  actors  exercising  independent  authority  within  their

respective  spheres,  not  an  actor  itself,  much  less  one  exercising  authority

independent of the President.  The enumerated functions provisions make it the

power, in the interest of national security, for the purpose of making

recommendations to the President in connection therewith; and

(2)  to  consider  policies  in  matters  of  common  interest  to  the

departments  and  agencies  of  the  Government  concerned  with  the

national security, and to make recommendations to the President in

connection therewith.

50 U.S.C. § 3021(b) (emphases added).

19

Council’s  duty  to  “assess,”  “appraise,”  and  “consider”  certain  security  matters,

but  only  “subject  to  the  direction  of  the  President”  and  in  order  to  make

“recommendations to the President in connection therewith.”  Recommendations

do not manifest an exercise of independent authority.  Rather, they are advice to

the person with authority to act on them—here, the President.  Thus, § 3021(b)’s

“[a]dditional  functions”  are  best  understood  simply  to  particularize  the  overall

advisory function of § 3021(a).

The  purpose  phrase  of  § 3021(b)  further  supports  this  conclusion.    Its

coordination  objective—“more  effectively  coordinating  the  policies  and

functions” of government entities “relating to the national security”—echoes the

integration  and  cooperation  goals  of  § 3021(a)’s  advisory  function.    Indeed,

“coordination” is a term long associated with the NSC and with the integration

objectives  of  the  National  Security  Act,  referenced  supra  note  2.    See  National

Security  Act  of  1947,  tit.  I,  61  Stat.  at  496  (entitling  portion  of  National  Security

Act creating NSC “Coordination for National Security”); H.R. Rep. No. 80‐961, at

3 (1947) (stating that NSC would meet “urgent need for a continuous program of

close coordination between our domestic, foreign, and military policies”); S. Rep.

No. 80‐239, at 9 (1947) (stating that NSC is intended to meet “need for closer and

20

continuous coordination on a high level within the Government of our domestic,

foreign, and military policy”); PPD‐1, at 2 (stating that NSC shall be President’s

“principal  means  for  coordinating  executive  departments  and  agencies  in  the

development  and  implementation  of  national  security  policy”).    Thus,

“coordination” within the Council involves no exercise of authority independent

of  the  President,  or  even  of  the  agencies  whose  heads  are  Council  members.

Certainly, there is no mechanism for a majority of the Council—in the absence of

a presidential directive—to compel member action within the departments they

head.    Rather,  “coordination”  within  the  Council  is  the  means  by  which  the

President  can  secure  both  the  collective  national  security  recommendations  of

department heads and their cooperation in integrating his policies across various

parts of government.  The former function is solely to advise, the latter solely to

assist.12

12  Former  National  Security  Advisor  Cutler  has  employed  a  “policy  hill”

metaphor  to  describe  the  coordination  process.    Cutler,  supra  note  10,  at  172.

Upward coordination involves representatives of various entities sending policy

recommendations to the Council, “where they are thrashed out and submitted to

the  President.”    Id.    “When  the  President  has  approved  a  policy

recommendation,”  downward  coordination  assists  in  its  implementation  across

various departments and agencies.  Id.  In short, the Council, as an entity, cannot

itself dictate to either citizens or parts of government.  That authority is exercised

by independent department heads at the direction of the President.

21

With  this  understanding,  we  conclude  that  where  a  statutory  subsection

identifying  “[t]he  function”  of  the  Council  as  advising  the  President,  50  U.S.C.

§ 3021(a),  is  followed  by  a  subsection  particularizing  duties  to  coordinate  that

advice,  language  signaling  that  the  specified  duties  are  not  exclusive,  but  in

addition to “such other functions as the President may direct,” cannot reasonably

be  construed  as  a  congressional  delegation  of  independent  authority  to  the

Council.    As  the  Supreme  Court  has  observed,  Congress  “does  not  .  .  .  hide

elephants in  mouseholes.”    Whitman v.  Am.  Trucking  Ass’ns,  531 U.S.  457, 468

(2001).    Thus,  when  we  consider  § 3021(b)’s  “other  functions”  clause  in  context,

see  generally  Utility  Air  Regulatory  Grp.  v.  EPA,  134  S.  Ct.  2427,  2441  (2014)

(referencing  “fundamental”  construction  canon  that  statutory  language  be  read

in  context,  with  view  to  place  in  overall  statutory  scheme  (internal  quotation

marks omitted)), we construe it to mean that “for the purpose of more effectively

coordinating  the  policies  and  functions”  of  government  entities  “relating  to  the

national  security,”  the  President  may  direct  the  National  Security  Council  to

provide  him  with  particular  advice  and  assistance  beyond  that  specifically

identified in that statutory subsection.

22

In  sum,  we  conclude  that  the  sole  statutory  authority  conferred  on  the

Council  is  to  advise  and  assist  the  President,  both  in  general,  as  stated  in

§ 3021(a), and for the specific purpose of effectively coordinating that advice and

assistance  as  provided  in  § 3021(b).13    Because  the  Council  lacks  any  authority

independent of the President, it is not an agency subject to the FOIA.  See Soucie

v.  David,  448  F.2d  at  1075  (looking  to  statutory  functions  to  determine  agency

status).

3. Non‐Statutory References to the NSC as an “Agency” Provide

No  Assistance  Here,  Having  Occurred  When  the  NSC  Was

Statutorily  Authorized  To  Direct  the  CIA,  Which  Authority

Has Now Been Withdrawn

In  urging  otherwise,  Main  Street  highlights  certain  non‐statutory

references to the NSC as an “agency.”  First, it cites the House Report on the 1974

FOIA  amendments,  see  H.R.  Rep.  No.  93‐876  (1974),  reprinted  in  FOIA  Source

Book  121,  128,  which  included  the  NSC  on  a  list  of  entities  expected  to  come

within  the  proposed  reference  to  “establishment  in  the  Executive  Office  of  the

13  The  NSC’s  singular  function  is  further  evident  in  50  U.S.C.  § 3021(d)  (“The

Council  shall,  from  time  to  time,  make  such  recommendations,  and  such  other

reports  to  the  President  as  it  deems  appropriate  or  as  the  President  may

require.”).

23

President.”14    Second,  it  observes  that,  in  Kissinger  v.  Reporters  Committee  for

Freedom of the Press, the Supreme Court cited this House Report as support for

an assumption that the NSC was an agency subject to the FOIA.  See 445 U.S. at

156.  Third, it points to a 1978 opinion from the Department of Justice’s Office of

Legal  Counsel  (“OLC”)  concluding  that  the  NSC  is  an  agency  subject  to  the

FOIA.    See  Freedom  of  Information  Act  (5  U.S.C.  § 552)—Nat’l  Sec.  Council—

Agency  Status  Under  FOIA,  2  Op.  O.L.C.  197  (1978).    None  of  these  references

will bear the weight assigned to them by Main Street.

The House Report was supplanted by the Conference Report, which made

no  attempt  to  identify  entities  within  the  Executive  Office  of  the  President  that

were or were not subject to the FOIA.  See generally Slayton v. Am. Express Co.,

604  F.3d  758,  771  (2d  Cir.  2010)  (noting  that  “conference  report  is  generally  the

most  reliable  evidence  in  legislative  history  of  congressional  intent  because  it

represents  the  final  statement  of  the  terms  agreed  to  by  both  houses”  (internal

quotation marks omitted)).  Rather, the Conference Report cites Soucie v. David

14 The House Report states that “[t]he term ‘establishment in the Executive Office

of  the  President’  as  used  in  this  amendment,  means  such  functional  entities  as

the Office of Telecommunications Policy, the Office of Management and Budget,

the  Council  of  Economic  Advisers,  the  National  Security  Council,  the  Federal

Property  Council,  and  other  similar  establishments  which  have  been  or  may  in

the future be created by Congress through statute or by Executive order.”  Id.

24

in  expressing  the  conferees’  intent  not  to  reach  the  President’s  immediate

personal  staff  or  those  units  of  the  Executive  Office  whose  sole  function  is  to

advise or assist the President.  See H.R. Rep. No. 93‐1380 (Conf. Rep.), reprinted

in FOIA Source Book 232.  As noted supra at [9–10], it is this Conference Report

on which the Supreme Court relied in construing § 552(f)’s reach by reference to

the Soucie standard in Kissinger.

Kissinger’s  assumption  that  the  NSC  was  an  agency  was  made  only

arguendo  in  concluding,  nonetheless,  that  the  plaintiffs  in  that  case  had  failed

properly  to  make  a  FOIA  request  for  any  NSC  records.    See  Kissinger  v.

Reporters  Comm.  for  Freedom  of  the  Press,  445  U.S.  at  156–57.    Such  an

assumption is not even dictum and, thus, hardly resolves this appeal.

As  for  the  OLC  Opinion,  it  was  withdrawn  in  1993,  supplanted  by  the

conclusion  that  the  NSC  was  not  an  agency  subject  to  the  FOIA.    See

Memorandum  from  Walter  Dellinger,  Acting  Ass’t  Att’y  Gen.,  Office  of  Legal

Counsel, to Alan J. Kreczko, Spec. Ass’t to the President and Legal Adviser, Nat’l

Sec. Council (Sept. 20, 1993).

The change in OLC positions is attributable, at least in part, to a fact that

undermines Main Street’s reliance on all three cited references.  See id. at 6–7.  At

25

the  time  of  these  references,  the  NSC  was  statutorily  authorized  to  direct  the

Central Intelligence Agency (“CIA”).  See National Security Act of 1947 § 102(a),

(d),  61  Stat.  at  497–98  (creating  CIA  “under”  NSC  and  setting  forth  CIA  duties

“under  the  direction  of  the  National  Security  Council”).    That  authority,

however,  has  now  been  withdrawn.    See  Intelligence  Organization  Act  of  1992,

Pub. L. No. 102‐496, tit. VII, § 704, 106 Stat. 3188, 3189 (removing language that

CIA  was  “under”  NSC);  see  also  National  Security  Reform  Act  of  2004,  Pub.  L.

No.  108‐458,  tit.  I,  § 1011,  118  Stat.  3643,  3643–62  (removing  remaining  NSC

authority over CIA).  In short, the cited references to the NSC as an agency were

made at a time when the NSC oversaw the CIA, which is itself an agency subject

to the FOIA.  See CIA v. Sims, 471 U.S. 159 (1985) (applying FOIA to CIA); Center

for  Constitutional  Rights  v.  CIA,  765  F.3d  161  (2d  Cir.  2014)  (same).    Those

references say nothing about whether the NSC—as it exists today—functions as

an agency under the Soucie standard.  Accordingly, they do not assist, much less

dictate, resolution of this appeal.

We,  therefore,  adhere  to  our  conclusion,  reached  by  applying  Soucie

analysis to the text of the National Security Act, that the Council is not an agency

26

subject to the FOIA because its sole statutory function is to advise and assist the

President.15

E. The NSC System Is Not an Agency Subject to the FOIA

We  now  consider  whether,  even  if  the  Council  itself  is  not  an  agency

subject to the FOIA, a different conclusion might apply to the NSC System.  Parts

of  the  NSC  System are  created  by  statute,  specifically,  the NSC  Staff,  the  Board

for  Low  Intensity  Conflict,  and  the  Committees  on  Foreign  Intelligence  and

Transnational  Threats.    See  50  U.S.C.  §  3021(c),  (g)–(i).16    Parts  are  created  by

15  Insofar  as  Main  Street  argues  that  the  President  has  himself  empowered  the

Council,  or  the  NSC  of  which  it  is  a  part,  to  exercise  authority  independent  of

him  and  to  perform  functions  that  do  more  than  advise  and  assist,  we  explain

infra at [37–59] why those arguments fail.

16 It is not clear that the statutory board or committees presently exist.  See PPD‐1

(making no mention of Board for Low Intensity Conflict, Committee on Foreign

Intelligence, or Committee on Transnational Threats in directing organization of

NSC System); see also 142 Cong. Rec. 23,324 (1996) (statement of Sen. Bob Kerrey

(D. Neb.), co‐sponsor of bill creating Committees on Foreign Intelligence and on

Transnational  Threats,  acknowledging  that  these  committees  could  become

“moribund  bodies”  as  had  Board  for  Low  Intensity  Conflict).    Nevertheless,  to

the extent their statutory functions may have been assigned by the President to

other parts of the NSC System, see generally George W. Bush, National Security

Presidential  Directive  1,  at  6  (2001),  available  at

https://www.hsdl.org/?view&did=462808  (assigning  functions  of  statutory

committees  to  other,  presidentially‐created  committees),  we  consider  whether

the NSC System thereby exercises authority independent of the President.

27

presidential directive.  See PPD‐1.  We address the two separately but, in the end,

reach a single conclusion: the NSC System is not an agency subject to the FOIA.17

1. The  NSC  System  Is  Not  Statutorily  Granted  Any  Authority

Independent of the President

In  considering  what  statutory  authority  Congress  conferred  on  staff,

boards,  and  committees  of  the  NSC  System,  we  are  ever  mindful  that  atop  this

system sits the Council, which, for reasons just discussed, we conclude has been

granted no statutory authority independent of the President but, rather, has been

assigned  only  the  function  of  advising  and  assisting  the  President.    This  gives

rise to a strong presumption that Congress intended to confer no more authority

on  the  NSC  System  than  it  conferred  on  the  Council  at  its  head.    The  relevant

statutory text, which we now discuss, warrants no different conclusion.

a. NSC Staff

The National Security Act provides for the NSC to have a staff “to perform

such  duties  as  may  be  prescribed  by  the  Council  in  connection  with  the

performance  of  its  functions.”    50  U.S.C.  § 3021(c).    As  we  have  already

17  Because  we  conclude  that  no  part  of  the  NSC  System  is  authorized—by

Congress or the President—to exercise authority independent of the President or

to  do  more  than  advise  and  assist  the  President,  we  need  not  here  decide

whether  such  a  grant  of  authority  would  transform  the  entire  NSC  System  or

only a part into an agency subject to the FOIA.

28

explained, the Council’s functions are solely advisory; it is granted no authority

independent  of  the  President.    Thus,  it  can  hardly  confer  on  its  staff  more

authority than it has itself.  Any duties the NSC assigns to its staff “in connection

with  the  performance  of  its  functions,”  therefore,  must  also  be  deemed  only  to

advise, or to assist in advising or assisting.

In  this  respect,  we  emphasize  that  the  relevant  Soucie  inquiry  is  not

whether  an  entity  enjoys  a  measure  of  discretion,  or  independence,  in  how  it

provides advice or assistance.  That is true to some degree of most advisers and

assistants.  Rather, Soucie asks whether an entity does more than render advice

or assistance to the President—whether it exercises authority independent of the

President, particularly with respect to individuals or other parts of government.

Nothing  in  § 3021(c)  admits  a  conclusion  that  the  NSC  staff  exercises  any  such

independent authority.

b. The Board for Low Intensity Conflict

In  1986,  Congress  amended  the  National  Security  Act  to  provide  for  the

President’s “establish[ment]” within the NSC System of “a board to be known as

the ‘Board for Low Intensity Conflict.’”  J. Res. of Oct. 30, 1986, Pub. L. No. 99‐

591,  §  9115(f),  100  Stat.  3341,  3341‐125  (codified  at  50  U.S.C.  § 3021(g)).    The

“principal,”  and  sole  statutorily  identified,  function  of  this  board  is  “to

29

coordinate the policies of the United States for low intensity conflict.”  50 U.S.C.

§ 3021(g).

We have already explained that “coordination” within the NSC is a means

for securing national security policy recommendations to the President (advice)

and  consistent  implementation  of  the  President’s  policy  decisions  (assistance)

across  government  departments.    Such  coordination  does  not  contemplate  the

NSC’s exercise of authority independent of the President.  See supra at [20–21].

Thus, because coordination is the sole function statutorily assigned to the Board

for Low Intensity Conflict, and because the statute gives the Board no authority

to dictate to persons or departments, we conclude that the Board is not an agency

subject to the FOIA.

c. The Committee on Foreign Intelligence

In 1996, Congress added a Committee on Foreign Intelligence to the NSC

System.  See Intelligence Renewal and Reform Act of 1996, Pub. L. No. 104‐293,

tit.  VIII,  §  802,  110  Stat.  3474,  3474–75  (codified  as  amended  at  50  U.S.C.

§ 3021(h)).    This  Committee  is  composed  of  the  President’s  National  Security

Advisor,  who  serves  as  chair,  the  Director  of  National  Intelligence,  the

Secretaries of State and Defense, and such other members as the President may

designate.  See 50 U.S.C. § 3021(h)(2).  Its sole statutory function is “to assist” the

30

NSC and, thereby, the President, by undertaking certain activities, set forth fully

in the margin.  Id. § 3021(h)(3).18

18 Title 50 U.S.C. § 3021(h) states that

(3) The function of the Committee [on Foreign Intelligence] shall be

to assist the Council in its activities by—

(A)  identifying  the  intelligence  required  to  address  the

national security interests of the United States as specified by

the President;

(B)  establishing  priorities  (including  funding  priorities)

among the programs, projects, and activities that address such

interests and requirements; and

(C)  establishing  policies  relating  to  the  conduct  of

intelligence  activities  of  the  United  States,  including

appropriate  roles  and  missions  for  the  elements  of  the

intelligence community and appropriate targets of intelligence

collection activities.

(4) In carrying out its function, the Committee shall—

(A)  conduct  an  annual  review  of  the  national  security

interests of the United States;

(B)  identify  on  an  annual  basis,  and  at  such  other  times as

the  Council  may  require,  the  intelligence  required  to  meet

such  interests  and  establish  an  order  of  priority  for  the

collection and analysis of such intelligence; and

(C)  conduct  an  annual  review  of  the  elements  of  the

intelligence  community  in  order  to  determine  the  success  of

such elements in collecting, analyzing, and disseminating the

intelligence identified under subparagraph (B).

(5) The Committee shall submit each year to the Council and to the

Director  of  National  Intelligence  a  comprehensive  report  on  its

activities  during  the  preceding  year,  including  its  activities  under

paragraphs (3) and (4).

31

As is apparent from the listed activities, the Committee assists the NSC by

reporting  and  recommending  on,  as  well  as  coordinating,  the  nation’s

intelligence  gathering  efforts  as  required  to  address  national  security  interests

“specified by the President.”  Id.  Insofar as the Committee is also charged with

establishing  priorities  (including  funding  priorities)  among  intelligence

programs, and policies relating to the roles of various elements of the intelligence

community  and  the  targets  of  intelligence  activities,  see  id.,  such  provisions

might suggest independent authority if read in isolation.  But statutory text is not

properly  construed  in  isolation;  it  must  be  read  in  context.    See  Utility  Air

Regulatory Grp. v. EPA, 134 S. Ct. at 2441.  The context in which the Committee

on  Foreign  Intelligence  takes  any  of  the  actions  listed  in  §  3021(h)(3)  is

established by its singular statutory function:  “to assist the Council”—an entity

whose  sole  statutory  function,  as  we  have  already  concluded,  is  to  advise  and

assist  the  President.    Where  Congress  thus  grants  only  advisory  and  assistance

functions  to  entities  within  a  hierarchical  system  headed  by  the  President,  we

identify no legislative intent to confer authority independent of the President on

that  system.    Rather,  we  conclude  that  the  Committee  on  Foreign  Intelligence,

like  the  Council,  provides  a  forum  for  specified  persons  to  identify  national

32

security  needs,  priorities,  and  policies  in  order  to  transmit  their

recommendations  upward  for  further  action,  and  to  provide  guidance

downward so that diverse departments—each acting pursuant to the authority of

its  own  head—can  effectively  coordinate  implementation  of  the  President’s

policies.

Our  reading  of  the  text  not  to  confer  independent  authority  on  the

Committee is further supported by legislative history.  See H.R. Rep. No. 104‐832,

at 38 (1996) (Conf. Rep.) (stating intent for Committee on Foreign Intelligence “to

provide better guidance to the intelligence community”); S. Rep. No. 104‐258, at

26 (1996) (stating intent “to provide policy‐level guidance for the conduct of U.S.

intelligence activities”).

In sum, because the sole function of the Committee on Foreign Intelligence

is to assist the Council, and thereby, the President, and because it provides only

guidance,  not  directives,  to  other  parts  of  government,  we  conclude  that  it

exercises no independent authority and, therefore, is not an agency subject to the

FOIA.

d. The Committee on Transnational Threats

At  the  same  time  that  Congress  added  the  Committee  on  Foreign

Intelligence  to  the  NSC  System,  it  also  added  the  Committee  on  Transnational

33

Threats.    See  Intelligence  Renewal  and  Reform  Act  of  1996  §  804,  110  Stat.  at

3476–77 (codified as amended at 50 U.S.C. § 3021(i)).  That Committee consists of

the  President’s  National  Security  Advisor,  who  serves  as  chair,  as  well  as  the

Director  of  National  Intelligence,  the  Secretaries  of  State  and  Defense,  the

Attorney General, and such other members as the President may designate.  See

50 U.S.C. § 3021(i)(2).  Its single statutory function is “to coordinate and direct the

activities  of  the  United  States  Government  relating  to  combatting  transnational

threats.”  Id. § 3021(i)(3).

We  have  already  explained  why  “coordination”  within  the  NSC  System

does not contemplate the exercise of any authority independent of the President.

See supra at [20–21].  As for the word “direct,” while it can imply an exercise of

authority, it does not always.  “Direct” can mean “to manage or guide by advice,

helpful  information,  instruction,  etc.”    Random  House  Webster’s  Unabridged

Dictionary  558  (2d  ed.  2001);  see  also  Webster’s  Third  New  International

Dictionary  640  (1993)  (defining  “direct”  to  mean,  inter  alia,  “to  assist  by  giving

advice, instruction, and supervision”); 4 The Oxford English Dictionary 701 (2d

ed.  1989)  (defining  “direct”  to  mean,  inter  alia,  “[t]o  regulate  the  course  of;  to

guide, conduct, lead; to guide with advice, to advise”).  Here, the statutory text,

34

context,  and  legislative  history  support  construing  the  word  to  have  such  an

advisory meaning.19

Section 3021(i)(4) lists actions that the Committee on Transnational Threats

shall  undertake  “in  carrying  out  its  function.”    These  include  identifying

transnational  threats,  developing  strategies  to  combat  those  threats,  monitoring

the  implementation  of  those  strategies,  assisting  in  the  resolution  of  policy

differences  among  agencies,  developing  policies  to  improve  data  sharing,  and

developing  guidelines  to  improve  coordination.    See  id.    Such  activities—

identifying  problems,  developing  best  practices,  monitoring  implementation—

are  precisely  those  expected  of  an  advisory  body.    Nowhere  does  the  statute

19  In  reaching  this  conclusion,  we  are  mindful  of  the  narrowness  of  the  FOIA

exception posited by the Conference Report, and by the Soucie case to which it

refers,  both  of  which  emphasize  that  in  order  to  escape  the  definition  of

“agency,”  a  unit  of  the  Executive  Office  of  the  President  must  have  the  “sole

function” of advising and assisting the President.  See Soucie v. David, 448 F.2d

at 1075; H.R. Rep. No. 93‐1380 (Conf. Rep.), reprinted in FOIA Source Book 232.

Thus,  a  unit  delegated  independent  governmental  authority  over  the  public  or

other  parts  of  government  could  not  claim  the  exception  simply  because  it

performed some advisory functions.  At the same time, however, in considering

whether statutory language does, in fact, confer independent authority on part of

a unit, we give due regard to the unit’s predominant function.  Where, as here,

Congress  has  created  a  hierarchical  national  security  system  to  provide  advice

and  assistance  to  the  President  in  defining  and  implementing  his  policies,  we

will not readily assume from a single word that Congress’s intent was to convey

independent  authority  on  a  part  inconsistent  with  the  nature  of  the  unit  as  a

whole.

35

confer  on  the  Committee  any  authority  itself  to  act  on  identified  problems,  to

enforce  policies  or  guidelines,  or  otherwise  to  dictate  action  to  any  persons  or

entities.  To the contrary, by placing this Committee within a system of fora, atop

which  sits  a  Council  whose  sole  function  is  to  advise  and  assist  the  President,

Congress  signaled  its  intent  that  the  Committee  on  Transnational  Threats  also

function advisorily rather than exercise independent authority.

The  relevant  conference  report  supports  this  conclusion,  stating  that  the

Committee  on  Transnational  Threats  was  created  “to  provide  senior‐level

guidance  on  issues  raised  by  the  intersection  of  law  enforcement  and

intelligence.”  H.R. Rep. No. 104‐832, at 38 (Conf. Rep.).  That view was echoed

by  Senator  Arlen  Specter  (R‐Pa.),  the  Senate  majority’s  floor  manager  for  the

legislation,  who  stated  that  the  Committee’s  purpose  was  “to  provide  better

policy  guidance  .  .  .  for  departments  and  agencies  involv[ed]  in  fighting

international terrorism and crime.”  142 Cong. Rec. 23,322 (1996).

No  different  conclusion  is  warranted  because  the  President  and  the

Department of Justice objected to the creation of the Committee on Transnational

Threats.    Their  concern  was  separation  of  powers,  i.e.,  Congress’s  intrusion  on

the President’s prerogative to decide which officials within the executive branch

36

would  advise  on  his  policies  relating  to  transnational  issues.    Nothing  in  their

objections suggests that the Committee was being granted authority independent

of the President.  See Statement on Signing the Intelligence Authorization Act for

Fiscal Year 1997, 2 Pub. Papers 1813, 1813 (Oct. 11, 1996) (stating with respect to

creation  of  Committee  on  Transnational  Threats  that  Congress’s  “efforts  to

dictate  the  President’s  policy  process  unduly  intrude  upon  Executive

prerogatives and responsibilities”); see also S. Rep. No. 104‐258, at 28–29 (noting

Justice  Department’s  view  that  “law  enforcement  activities  should  not  be

directed on the basis of considerations unrelated to the enforcement of law”).

In  sum,  relevant  statutory  provisions  provide  for  the  various  parts  of  the

NSC  System  to  perform  functions  that  advise  and  assist  the  Council  and  the

President.  They confer no authority independent of the President so as to make

the NSC System an agency subject to the FOIA.

2. The  President  Has  Not  Granted  the  NSC  System  Any

Independent Authority

a. Presidential Delegations of Authority

Each President organizes the NSC System as he thinks will best assist him

in  carrying  out  his  national  security  responsibilities.    See,  e.g.,  PPD‐1,  at  1  (“To

assist  me  in  carrying  out  my  responsibilities  in  the  area  of  national  security,  I

37

hereby  direct  that  the  National  Security  Council  system  be  organized  as

follows.”).    Main  Street  maintains  that  the  President  has  done  so  in  a  way  that

allows  the  NSC  System  to  exercise  national  security  authority  independent  of

him, thereby making it an agency subject to the FOIA.  We are not persuaded.

At  the  outset,  we  observe  that  a  due  regard  for  separation  of  powers

signals judicial caution in assessing a claim that the nation’s Chief Executive has

so conveyed his authority to another person or entity that it can now be exercised

independent of him.  This is not to suggest that the President can never delegate

executive authority.  But the President alone decides the extent and conditions of

any delegation.  Moreover, he can revoke a delegation whenever he changes his

mind  or  overrule  any  exercise  with  which  he  disagrees.    For  these  reasons,  we

are  skeptical  as  to  whether  a  President  can  ever  be  said  to  have  delegated  his

own authority in a way that renders it truly independent of him.  See Meyer v.

Bush,  981  F.2d  at  1297  (noting  even  dissent’s  doubt  that  President  “would  ever

delegate  true  independent  authority  to  his  cabinet,”  and  reaching  same

conclusion  with  respect  to  task  force  composed  in  part  of  certain  cabinet

officials).

38

This contrasts with statutory grants of authority to executive departments

or  agencies,  which  flow  from  a  source  independent  from  the  President.    Thus,

Congress  can  confer  authority  beyond  the  President’s  own.    In  such

circumstances, the President may still give directions to executive agencies, and

he  can  usually  fire  a  recalcitrant  agency  head.    But  he  cannot  take  away  the

agency’s statutory authority or exercise it himself.  See Free Enter. Fund v. Pub.

Co.  Accounting  Oversight  Bd.,  561  U.S.  477,  493  (2010)  (recognizing  that

Congress may vest appointment power in agencies rather than President); Myers

v. United States, 272 U.S. 52, 135 (1926) (acknowledging that President may not

always  “overrule  or  revise”  subordinate’s  action).    Statutory  grants  therefore

easily allow an entity within the executive branch to be deemed an “‘authority of

the  Government  of  the  United  States’”  that  exercises  power  independent  of  the

President.    Soucie  v.  David,  448  F.2d  at  1073  (quoting  5  U.S.C.  § 551(1)).    But

presidential delegations of authority may not warrant that conclusion.  They may

simply make the entity an extension of the President, a vehicle for assisting him

in  exercising  his  authority  when  he  cannot  do  so  in  person.    See  id.  at  1075

(stating  that  entity  that  is  “part  of  the  President’s  staff”  could  not  be  “separate

agency”).

39

We  need  not  here  decide  when,  if  ever,  a  presidential—rather  than

statutory—grant of authority might allow an executive entity to exercise power

independent  of  the  President  so  as  to  render  it  an  agency  subject  to  the  FOIA.

We decide only that no such agency conclusion is warranted here with respect to

the NSC System.

b. PPD‐1  Clearly  Expresses  the  President’s  Intent  To

Organize  the  NSC  System  To  Assist  Him  in  Exercising

His Authority

In assessing a claim that the President has so conveyed his authority as to

allow  it  to  be  exercised  independent  of  him,  separation  of  powers  further

counsels a respectful measure of deference to the President’s own statements of

intent  in  taking  the  action  at  issue.    The  first  words  of  the  President’s  Policy

Directive organizing the NSC System clearly express his intent:  “To assist me in

carrying  out  my  responsibilities  in  the  area  of  national  security,  I  hereby  direct

that the National Security Council system be organized as follows.”  PPD‐1, at 1

(emphasis  added).    The  highlighted  language  makes  plain  that  the  President

organized  the  NSC System  only  to  secure  assistance  for  himself  in  carrying  out

his  responsibilities.    Nothing  in  the  directive  indicates  any  intent  to  transfer

presidential authority so that it can be exercised independent of the President.  In

this regard, we reiterate a point made earlier: the relevant Soucie inquiry is not

40

whether  a  unit  within  the  Executive  Office  of  the  President  can  exercise  some

discretion  in  providing  the  President  with  advice  and  assistance.    It  is  whether

advice and assistance to the President is the unit’s sole function, or whether it is

empowered to exercise authority independent of the President.  When we apply

Soucie  analysis  to  PPD‐1,  we  easily  conclude  from  its  plain  language  that  it

establishes assistance to the President as the sole function of the NSC System and

conveys  no  authority  to  act  independent  of  the  President  either  with  respect  to

private persons or other government entities.

c. PPD‐1 Grants Non‐Statutory Committees No Authority

Independent of the President

Despite  PPD‐1’s  plain  statement  of  presidential  intent  only  to  secure

assistance  from  the  NSC  System,  Main  Street  argues  that  the  President  has

therein  organized  non‐statutory  NSC  committees  so  that  they  do  exercise

authority  independent  of  him.    For  the  reasons  that  follow,  PPD‐1  does  not

support that conclusion.

(1) The Principals Committee

The Principals Committee referenced in PPD‐1 has operated since 1989 as

“the  senior  interagency  forum  for  consideration  of  policy  issues  affecting

41

national  security.”    PPD‐1,  at  2–3  (emphasis  added).20    Obviously,  it  assists  the

President  in  carrying  out  his  national  security  responsibilities  to  have  heads  of

various executive departments meet together and jointly consider issues affecting

national security.  The coordination objective at the core of the NSC’s authorizing

legislation  contemplates  both  channeling  jointly  considered  policy

recommendations  up  to  the  Council,  and  thereby  to  the  President,  and

channeling the President’s policy decisions down for consistent implementation

across departments.  See supra at [20–21].

The  fact  that  the  Principals  Committee  may  reach  “‘conclusions’”  and

“‘decisions’”  does  not  manifest  an  exercise  of  independent  authority  by  the

committee.    See  Appellant’s  Br.  24  (quoting  PPD‐1,  at  3).    There  may  be  a

“conclusion”  that  a  national  security  policy  needs  to  be  formulated  or  clarified

and a “decision” to refer it to the Council and, thereby, to the President himself.

That  circumstance  manifests  advice  and  assistance  to  the  President,  not  the

20 The National Security Advisor chairs the Principals Committee, on which serve

the  Secretaries  of  State,  Treasury,  Defense,  Energy  and  Homeland  Security;  the

Attorney General; the Director of the Office of Management and Budget; the U.S.

Representative to the United Nations; the President’s Chief of Staff; the Director

of  National  Intelligence;  and  the  Chairman  of  the  Joint  Chiefs  of  Staff.    Other

designated  persons  can  be  invited  to  all  or  some  meetings  depending  on  the

agenda.  See PPD‐1, at 3.

42

exercise  of  authority  independent  of  him.21    Or  there  may  be  a  “conclusion”  to

coordinate  agencies’  implementation  of  a  particular  presidential  policy  and  a

“decision”  about  how  to  achieve  that.    In  that  circumstance,  however,  the

Principals  Committee  does  not  itself  exercise  independent  authority.    Rather,  it

serves  as  a  forum  for  members  to  coordinate  the  action  authority  of  their

individual  agencies  in  furthering  presidential  policies.    Such  a  coordinating

forum assists the President but exercises no authority independent of either him

or the forum’s members.

(2) The Deputies Committee

The Deputies Committee, as its name suggests, consists of persons serving

as  deputies  to  the  ranking  officials  serving  on  the  Principals  Committee.    See

PPD‐1,  at  4.    It  thus  occupies  the  rung  below  the  Principals  Committee  in  the

NSC  hierarchy.    The  Deputies  Committee  “help[s]  ensure  that  issues  being

brought  before  the  [Principals  Committee]  or  the  NSC  have  been  properly

21  See  generally  Anderson,  supra  note  2,  at  163–64  (describing  value  of  having

interdepartmental groups within NSC test policy proposals before submission to

Council:    “[M]any  differences  are  reconciled”  in  this  process,  “much  common

ground  is  found,  and  many  disagreements  prove  after  full  discussion  to  be

illusory and not basic differences after all.  But if an irreconcilable disagreement

arises  between  the  departments  represented,”  the  “elements  of  the

disagreement” and “alternative policy courses” can be clearly identified for full

presentation to Council).

43

analyzed and prepared for decision.”  Id. at 3.  This is plainly a function intended

to  assist  the  Principals  Committee  and  the  Council,  which  in  turn  advises  and

assists  the  President.    See  generally  Cutler,  supra  note  10,  at  170  (discussing

importance  of  having  items  presented  for  Council  deliberation  on  basis  of

“carefully staffed and carefully written documents”).  It bespeaks no exercise of

authority independent of the President.

The  Deputies  Committee  also  schedules  “[p]eriodic  reviews  of  the

Administration’s major foreign policy initiatives . . . to ensure that they are being

implemented  in  a  timely  and  effective  manner,”  and  to  “consider  whether

existing  policy  directives  should  be  revamped  or  rescinded.”    PPD‐1,  at  3–4.

Such  a  review‐and‐recommendation  process  also  serves  only  to  assist  the

President  in  implementing  his  policies;  it  does  not  constitute  authority

independent of the President.

The  Deputies  Committee  is  “responsible  for  day‐to‐day  crisis

management,  reporting  to  the  National  Security  Council.”    Id.  at  4.    The

qualifying obligation to report to the Council, over which the President himself

presides, makes plain that the Committee’s management responsibility involves

44

no  exercise  of  authority  independent  of  the  President,  but  only  the  hands‐on

assistance needed for the President to respond to crises.

Finally, the Deputies Committee “review[s] and monitor[s] the work of the

NSC  interagency  process,”  a  task  that  includes  setting  up  Interagency  Policy

Committees  to  review  policies  and  develop  options  in  respective  areas.    Id.  at

3, 5.    That  this  task  only  assists  the  President  and  exercises  no  authority

independent of him is evident from the responsibilities of the Interagency Policy

Committees.

(3) The Interagency Policy Committees

The  Interagency  Policy  Committees  are  “the  main  day‐to‐day  fora  for

interagency  coordination  of  national  security  policy.”    Id.  at  5.    As  such,  they

“provide policy analysis for consideration by the more senior committees of the

NSC  system  and  ensure  timely  responses  to  decisions  made  by  the  President.”

Id.    They  also  “review  and  coordinate  the  implementation  of  Presidential

decisions in their policy areas.”  Id.  In short, the Interagency Policy Committees’

only task is to provide assistance within an NSC System that functions solely to

advise  and  assist  the  President;  the  Committees  exercise  no  authority

independent of the President.

45

In  urging  otherwise,  Main  Street  contends  that  a  Justice  Department

investigation  shows  that,  with  respect  to  “policy  decision‐making  for  detention

issues,”  authority  independent  of  the  President  was  exercised  successively  at

each  of  three  NSC  committee  levels:  the  Interagency  Policy  Committee,  the

Deputies Committee, and the Principals Committee.  Appellant’s Br. 26.  In fact,

the report cited for this assertion does not support it.  See U.S. Dep’t of Justice,

Office of Insp. Gen., A Review of the FBI’s Involvement in and Observations of

Detainee  Interrogations  in  Guantanamo  Bay,  Afghanistan,  and  Iraq  (2009),

available at http://1.usa.gov/1MqabYs.

The  report  states  that  “discussions”  on  various  detention  matters,

including “processes for sorting detainees and later for the repatriation or release

of detainees, took place in a Policy Coordinating Committee.”  Id. at 16–17.  Such

discussions are necessary to the “coordination” task assigned Interagency Policy

Committees by the President.  They are not an exercise of authority independent

of  the  President.    The  cited  report  further  states  that  “detainee  issues”  not

resolved  by  an  Interagency  Policy  Committee  were  raised  to  the  Deputies

Committee  and,  if  not  resolved  there,  to  the  Principals  Committee.    Id.  at  17.

This does not demonstrate each committee’s exercise of authority independent of

46

the  President.    Rather,  it  shows  that  where  agency  representatives  in  each

committee could agree on how to coordinate detainee issues consistent with the

President’s  policy,  they  did  so,  but  where  they  encountered  disagreements  that

they could not reconcile, they raised the issue to the next higher committee level.

It  is  hardly  surprising  that  department  heads  serving  on  the  Principals

Committee,  many  of  whom  also  served  on  the  National  Security  Council,  were

better  able  than  their  subordinates  to  reconcile  certain  disagreements  to  ensure

their departments’ coordinated compliance with the President’s policies.  Nor is

there  any  reason  to  think  that  if  the  Principals  Committee  could  not  do  so,  it

would not have raised the matter to the Council for presidential decision.

In  sum,  we  identify  nothing  in  the  President’s  organization  of  the  NSC

System  that  allows  any  part  thereof  to  exercise  authority  independent  of  the

President.    Rather,  PPD‐1  organizes  the  NSC  System  to  establish  a  hierarchy  of

interagency  fora  for  providing  the  President  with  information  and

recommendations  on  national  security  issues  from  across  the  executive  branch,

as  well  as  for  coordinating  implementation  of  the  President’s  policies  across

government  departments.    Thus,  we  conclude  that  the  NSC  System,  like  the

47

Council,  has  a  single  function:  to  advise  and  assist  the  President.    Because  it

exercises no independent authority, it is not an agency subject to the FOIA.

d. Executive  Orders  Grant  the  NSC  System  No  Authority

Independent of the President

The  various  executive  orders  cited  by  Main  Street  also  fail  to  support  its

argument that the NSC System exercises authority independent of the President.

One  cited  order  provides  for  coordination,  guidance,  and  dispute

resolution  in  the  area  of  emergency  communications  policy  through  the

interagency  process  provided  in  PPD‐1.    See  Exec.  Order  No.  13,618  § 2.1,  3

C.F.R.  273,  273–74  (2013).    We  have  already  concluded  that  coordination  and

guidance  within  the  NSC  System  assist  the  President  in  implementing  his

policies; they do not constitute an exercise of independent authority.  The same

conclusion  obtains  with  respect  to  dispute  resolution  through  the  PPD‐1

interagency process.  As we have explained, that process establishes a hierarchy

of  interagency  fora  for  full  discussion  across  government  departments  of

national  security  issues  and  coordinated  implementation  by  departments  of  the

President’s policies.  But the resolution of disputes in this process appears to be

consensual,  thus  narrowing  the  matters  requiring  Council  and,  ultimately,

presidential  attention.    Nowhere  does  the  order  authorize  any  part  of  the  NSC

48

System  on  its  own  to  dictate  a  resolution  to  any  objecting  government

department.

Another  cited  order  provides  for  NSC  review  of  both  past  covert

operations and new proposed operations for the purpose of providing “support

to  the  President”  and  submitting  “to  the  President  a  policy  recommendation.”

Exec. Order No. 13,470 sec. 2, § 1.2, 3 C.F.R. 218, 219–20 (2009).  This is entirely

consistent with the NSC’s statutory advisory function, and indicates no exercise

of authority independent of the President.

Similarly,  executive  orders  providing  for  the  NSC  to  formulate  or  give

policy direction for security programs affecting multiple agencies, or to approve

or  review  such  programs’  directives  or  actions,  do  not  reach  beyond  the  NSC’s

advisory coordinating function.  See Exec. Order No. 13,603 § 104(a), 3 C.F.R. 225,

226  (2013)  (providing  for  NSC,  along  with  other  bodies,  to  “serve  as  the

integrated  policymaking  forum  for  consideration  and  formulation  of  national

defense  resource  preparedness  policy”  and  to  make  recommendations  to

President  on  use  of  statutory  authority);  Exec.  Order  No.  12,829  § 102(a)–(b),  3

C.F.R. 570, 570–71 (1994) (providing for NSC to give “overall policy direction” on

National Industrial Security Program, to approve directives of that program, and

49

to  resolve  interagency  disputes).    Because  the  NSC  is  statutorily  charged  with

advising  the  President  as  to  the  integration  of  policies  requiring  cooperation

among  diverse  agencies,  see  50  U.S.C.  § 3021(a)–(b),  we  will  not  assume  that

executive  orders  providing  for  NSC  involvement  in  programs  requiring  such

coordinated policies grant the NSC authority independent of the President who

presides over it.

Finally,  we  identify  no  grant  of  independent  authority  in  the  executive

order  creating  a  Steering  Committee,  chaired  by  senior  representatives  of  the

NSC  Staff  and  the  Office  of  Management  and  Budget,  to  establish  and  review

“goals” for interagency sharing and safeguarding of classified information.  Exec.

Order  No.  13,587  § 3,  3  C.F.R.  276,  277  (2012).    The  order  does  not  contemplate

that  the  Steering  Committee  will  pronounce  policies,  or  even  set  priorities  or

standards.  Rather, it directs the Steering Committee to “coordinat[e] interagency

development and implementation” of such matters.  Id. § 3.1 (emphasis added).

Such coordination is at the core of the assistance provided to the President by the

NSC.  It involves no exercise of authority independent of the President or even

independent  of  the  agencies  endeavoring  to  coordinate  their  own  efforts.    See

supra at [20–21].  This is evident from the fact that, when coordination cannot be

50

achieved in the Steering Committee, the executive order provides for referral to

the  NSC  Deputies  Committee  in  accordance  with  PPD‐1.    See  Exec.  Order  No.

13,587  § 3.3(h),  3  C.F.R.  at  277.    The  Deputies  Committee  exercises  no

independent authority, see supra at [43–45]; rather, it provides yet another forum

for  still  higher  ranking  officials  to  resolve  coordination  challenges.    Moreover,

when the Steering Committee identifies a need for an overarching policy beyond

interagency coordination, the executive order does not authorize the Committee

to  promulgate  that  policy  itself.    Rather,  it  directs  the  Steering  Committee  to

recommend promulgation to agencies outside the NSC System authorized to do

so,  specifically,  the  Office  of  Management  and  Budget  or  the  Information

Security Oversight Office of the National Archives and Records Administration.

See Exec. Order No. 13,587 § 3.3(e), 3 C.F.R. at 277.

Accordingly,  we  reject  Main  Street’s  argument  that  the  cited  executive

orders confer on the Council or NSC System any authority that can be exercised

independent of the President.

e. NSC  Regulations  Do  Not  Demonstrate  Its  Current

Exercise of Authority Independent of the President

Main  Street  further  argues  that  the  NSC’s  agency  status  can  be  inferred

from  its  promulgation  of  regulations.    See  Pacific  Legal  Found.  v.  Council  on

51

Envtl.  Quality,  636  F.2d  at  1263  (citing  Council  on  Environmental  Quality’s

promulgation  of  regulations  in  holding  it  agency  subject  to  FOIA).    The  cited

regulations,  however,  were  all  promulgated  more  than  two  decades  ago  and

under  circumstances  that  will  not  admit  an  inference  that  the  NSC  presently

exercises any authority independent of the President.

The  cited  telecommunications  regulations,  47  C.F.R.  §§ 211.6(c),  (g),

213.7(f),  (g),  were  promulgated  pursuant  to  Executive  Order  No.  12,046  § 4,  3

C.F.R.  158,  163  (1979)  (giving  NSC  responsibility  over  development  of

telecommunications  policy  for  emergency  situations).    In  1984,  however,  those

sections  of  Executive  Order  No.  12,046  relating  to  the  NSC  were  revoked  and

superseded  by  Executive  Order  No.  12,472  § 4(b)(1),  3  C.F.R.  193,  201  (1985),

which  left  the  NSC  with  a  largely  advisory  role  in  the  telecommunications

system, see id. § 2, 3 C.F.R. at 196–98.  Even that was withdrawn when Executive

Order No. 12,472 was revoked by Executive Order No. 13,618 § 7(b), 3 C.F.R. 273,

278 (2013).  In sum, at present, the NSC plays no role in the telecommunications

system  other  than  to  provide  a  process  for  interagency  coordination  consistent

with its overall, and sole, advisory function.  See id. § 2.1, 3 C.F.R. at 273–74.

52

As for regulations promulgated to comply with the Privacy Act, 32 C.F.R.

pt. 2102, and an executive order mandating declassification review, 32 C.F.R. pt.

2103; see also 5 U.S.C. § 552a (Privacy Act); Exec. Order. No. 12,065, 3 C.F.R. 190

(1979) (declassification order), these were issued at times when OLC deemed the

NSC an agency.  Since OLC’s 1993 withdrawal of that opinion, see supra at [25–

26], the NSC has issued no further regulations.22

Main Street nevertheless submits that because certain of these Privacy Act

and  declassification  regulations  remain  in  effect,  the  NSC  continues  to  exercise

independent authority and, therefore, is an agency.  We are not persuaded.  The

extant regulations only outline procedures the NSC will employ in responding to

record  requests  or  in  classifying  or  declassifying  documents  processed  by  its

staff.23  They impose no duties or restrictions on private persons or government

entities, as is usually the case with an exercise of government “authority.”

22 The OLC’s now withdrawn opinion that the NSC was an agency also explains

the NSC’s compliance with FOIA until 1994.

See  32  C.F.R.  § 2102.2(a)  (“The  following  regulations  set  forth  procedures

23

whereby individuals may seek and gain access to records concerning themselves

and  will  guide  the  NSC  Staff  response  to  requests  under  the  Privacy  Act.    In

addition, they outline the requirements applicable to the personnel maintaining

NSC  systems  of  records.”);  id.  § 2103.2  (“The  purpose  of  this  regulation  is  to

ensure . . . that national security information processed by the National Security

53

Accordingly, we conclude that the NSC’s past promulgation of regulations

cannot support a conclusion that it currently exercises any authority independent

of the President or performs any function but to advise and assist the President.

f. Reported NSC System Actions

Main  Street  submits  that  third‐party  reports  of  NSC  System  actions

demonstrate that it does not function only to advise and assist the President but,

rather,  exercises  authority  independent  of  him.    We  are  reluctant  to  locate  the

“authority”  indicative  of  agency  status  in  action  unsupported  by  an  identified

legal  grant  from  Congress  or  the  President.    We  do  not  pursue  that  point,

however, because the actions cited by Main Street are insufficient to demonstrate

agency status in any event.24

Main Street submits that then‐Homeland Security Advisor John Brennan’s

responses  to  Senate  questions  about  the  selection  of  drone  targets  demonstrate

Council  Staff  is  protected  from  unauthorized  disclosure,  but  only  to  the  extent,

and for such period, as is necessary to safeguard the national security.”).

24  To  the  extent  Main  Street  argues  that  the  cited  actions  raise  an  inference  that

classified executive orders exist granting the NSC System independent authority,

it  effectively  invites  an  inquiry  into  the  discoverability  of  classified  materials,

which  is  not  appropriate  where  pleadings  otherwise  fail  to  state  a  plausible

claim.    See  Ashcroft  v.  Iqbal,  556  U.S.  662,  678  (2009)  (holding  that  complaint

must  plead  “factual  content  that  allows  the  court  to  draw  [a]  reasonable

inference” supporting its claim, and plaintiff is not entitled to discovery to satisfy

this requirement).

54

that  the  NSC  System  exercises  authority  independent  of  the  President.    In  fact,

the  record  is  to  the  contrary.    Asked  who  within  the  Administration  makes  the

final  determination  to  launch  a  drone  strike  against  an  American  citizen  target,

Brennan  replied  that  “[t]he  process  of  deciding  to  take  such  an  extraordinary

action  would  involve  legal  review  by  the  Department  of  Justice,  as  well  as  a

discussion  among  the  departments  and  agencies  across  our  national  security

team,  including  the  relevant  National  Security  Council  Principals  and  the

President.”    John  Brennan,  Responses  to  Posthearing  Questions  5  (2013)

(emphasis added), available at http://1.usa.gov/1fp6lki.  Far from demonstrating

authority  exercised  independent  of  the  President,  the  described  process

manifests  the  very  function  of  advising  the  President  in  connection  with  the

exercise of his authority, as envisioned by Congress in establishing the NSC and

by the President in organizing the NSC System.25

25  Main  Street maintains  that  even  if  the President “ultimately  approves” drone

strike  targets,  the  “authority”  wielded  by  NSC  committees  in  compiling  target

lists  is  so  significant  as  to  compel  finding  the  NSC  System  an  agency.    This

ignores the relevant Soucie inquiry, which asks not whether advice given to the

President  is  significant,  but  only  whether  it  is,  in  fact,  advice.    Nothing  in  the

record cited by Main Street indicates that any part of the NSC System exercises

drone‐attack authority independent of the President.

55

In a letter submitted before oral argument, see Fed. R. App. P. 28(j), Main

Street also cites the partially declassified 500‐page summary to a classified 7,000‐

page Senate Intelligence Committee Report on the use of enhanced interrogation

techniques  under  the  administration  of  President  George  W.  Bush.    From  this

mass  of  material,  Main  Street  highlights  a  single  statement,  attributed  to  CIA

records,  that  in  July  2004,  the  NSC  Principals  Committee  agreed  that  the  “‘CIA

was  authorized  and  directed  to  utilize’”  enhanced  interrogation  techniques  on

detainee  Janat  Gul.    Appellant’s  Fed.  R.  App.  P.  28(j)  Letter,  Feb.  23,  2015,  at  1

(emphasis  omitted)  (quoting  Sen.  Select  Comm.  on  Intelligence,  Committee

Study  of  the  Central  Intelligence  Agency’s  Detention  and  Interrogation

Program—Executive  Summary  (“Executive  Summary”)  344–45  (2014),  available

at  http://1.usa.gov/1RUx1uY).    Main  Street  submits  that  this  was  a  formal

authorization  that  the  Principals  Committee  granted  independently  of  the

President  because  “the  President  does  not  sit”  on  that  Committee,  and  because

“the President was not even briefed on ‘enhanced interrogation techniques’ until

April 2006.”  Id.  The quoted statement from the CIA report is too slender a reed

to support Main Street’s contention.

56

First, insofar as Main Street’s argument depends on presidential ignorance,

the only cited support for this premise is the Summary’s observation that “CIA

records  indicate  that  the  first  CIA  briefing  for  the  President  on  the  CIA’s

enhanced  interrogation  techniques  occurred  on  April  8,  2006.”    Executive

Summary  40.      But  as  the  Summary  elsewhere  states,  the  CIA  had  earlier—and

repeatedly—briefed  a  host  of  presidential  advisors  on  the  matter,  including  the

Vice  President,  several  cabinet  members,  the  President’s  National  Security

Advisor, White House Counsel, and various White House staffers.  See id. at 38,

115–16, 119.  Precedent does not permit an assumption that all these officials kept

the President in the dark about CIA interrogation, much less that they did so for

four  years  while  the  Principals  Committee  exercised  independent  authority  in

this area.  See United States v. Armstrong, 517 U.S. 456, 464 (1996) (holding that

“in  the  absence  of  clear  evidence  to  the  contrary,  courts  presume  that

[government  officials]  have  properly  discharged  their  official  duties”)26;  see

generally Ashcroft v. Iqbal, 556 U.S. 662, 681–82 (2009) (holding that inference of

26  See also George W. Bush, Decision Points 168–71 (2010) (stating that, in 2002,

President  was  informed  of  enhanced  interrogation  techniques  and  personally

decided which would be permitted or forbidden).

57

proscribed  intent  not  plausible  where  there  is  more  likely  explanation  for

challenged conduct).

Further,  and  more  important,  the  quoted  CIA  report  is  insufficient

plausibly to allege the NSC’s exercise of authority independent of the President.

The  report  asserts  that  the  Principals  Committee  agreed  that  the  CIA  was

“authorized  and  directed”  to  utilize  enhanced  interrogation.    But  “authorized

and  directed”  by  whom?    We  have  already  explained  how  presidents  have

organized  the  NSC  System,  including  the  Principals  Committee,  not  to  exercise

independent authority, but to advise them in providing for national security and

to  assist  in  ensuring  coordinated  implementation  of  presidential  policies  across

government departments.  Thus, we will not readily assume that any part of the

NSC System has overreached its function.  See United States v.  Armstrong, 517

U.S.  at  464.    Specifically,  we  will  not  assume  that  when  any  part  of  the  NSC

System  concludes  that  a  department  is  authorized  and  directed  to  take  action

that  it  is  the  NSC  itself  that  is  authorizing  and  directing  the  action  rather  than

simply  communicating  that  the  proposed  action  is  authorized  and  directed  by

presidential policies.

58

That caution is reinforced here by the Executive Summary’s report that it

was  the  President’s  National  Security  Advisor  who  initially  approved  the  2004

interrogation  at  issue,  before  proposing  that  the  CIA  present  the  matter  to  the

Principals  Committee  for  “additional  guidance.”    Executive  Summary  135–36.

The Committee, in turn, directed the Justice Department to provide the CIA with

a legal opinion, which the Attorney General did, acting on his own authority as

the  nation’s  chief  law  enforcement  officer.    See  id.  at  136  (reporting  Attorney

General’s  opinion  that  nine  of  proposed  interrogation  techniques  comported

with  Constitution  and  treaty  obligations).    These  circumstances,  where  initial

approval  is  conveyed  by  a  presidential  advisor  not  held  to  exercise  authority

independent  of  the  Chief  Executive,  see  Kissinger  v.  Reporters  Comm.  for

Freedom of the Press, 445 U.S. at 156, and where the NSC, through its Principals

Committee,  then  coordinates  among  various  departments,  do  not  manifest  the

Committee’s exercise of any authority independent of the President.

Accordingly, the actions Main Street attributes to the NSC System do not

raise  a  plausible  inference  of  independent  authority  so  as  to  make  the  NSC  an

agency subject to the FOIA.

59

In sum, because the Council and the NSC System function solely to advise

and assist the President and exercise no authority independent of the President,

the  NSC  does  not  constitute  an  agency  subject  to  the  FOIA.    We,  therefore,

conclude  that,  insofar  as  Main  Street  sues  under  the  FOIA  to  compel  the

disclosure  of  agency  documents,  its  complaint  against  the  NSC  was  properly

dismissed.

F. Because the FOIA Agency Requirement Does Not Implicate Subject‐

Matter  Jurisdiction,  the  Complaint  Was Correctly Dismissed  on  the

Merits

To dismiss a claim on the merits, or to affirm such dismissal, a court must

have jurisdiction.  See Steel Co. v. Citizens for a Better Env’t, 523 U.S. 83, 94–95

(1998).  The NSC argued before the district court that a court has subject‐matter

jurisdiction  to  hear  and  decide  FOIA  claims  only  if  the  party  from  whom

disclosure is sought is, indeed, an agency.  We disagree.  Absent agency, a court

properly  dismisses  a  FOIA  claim  on  the  merits,  not  for  lack  of  subject‐matter

jurisdiction.

The FOIA states, in relevant part, as follows:

On complaint, the district court of the United States in the district in

which  the  complainant  resides,  or  has  his  principal  place  of

business,  or  in  which  the  agency  records  are  situated,  or  in  the

District  of  Columbia,  has  jurisdiction  to  enjoin  the  agency  from

60

withholding  agency  records  and  to  order  the  production  of  any

agency records improperly withheld from the complainant.

5 U.S.C. § 552(a)(4)(B) (emphasis added).

Although the statute uses the term “jurisdiction,” the Supreme Court has

cautioned that “[j]urisdiction . . . is a word of many, too many, meanings.”  Steel

Co.  v.  Citizens  for  a  Better  Env’t,  523  U.S.  at  90  (internal  quotation  marks

omitted).    Some  statutes  use  “jurisdiction”  to  reference  subject‐matter

jurisdiction, that is, a court’s “statutory or constitutional power to adjudicate the

case.”    Id.  at  89.    Other  statutes,  however,  use  “jurisdiction”  to  “specify[]  the

remedial powers of the court.”  Id. at 90 (emphasis omitted).  The latter use does

not implicate subject‐matter jurisdiction.  See id.

Based  on  its  text,  we  construe  § 552(a)(4)(B)  to  reference  remedial  power,

not subject‐matter jurisdiction.  The highlighted language does not speak to the

court’s ability to adjudicate a claim, but only to the remedies that the court may

award.    See  id.  at  91–92  (rejecting  “principle  that  a  statute  saying  ‘the  district

court shall have jurisdiction to remedy violations [in specified ways]’ renders the

existence  of  a  violation  necessary  for  subject‐matter  jurisdiction”  (brackets  in

original)).

61

Admittedly, the Supreme Court has previously referred to § 552(a)(4)(B) as

jurisdictional.    See  United  States  Dep’t  of  Justice  v.  Tax  Analysts,  492  U.S.  136,

142  (1989);  Kissinger  v.  Reporters  Comm.  for  Freedom  of  the  Press,  445  U.S.  at

150.    In  those  cases,  however,  the  Court  appears  to  have  used  the  term  in  the

sense  of  remedial  power  rather  than  subject‐matter  jurisdiction.    See  United

States Dep’t of Justice v. Tax Analysts, 492 U.S. at 142 (discussing “jurisdiction to

devise  remedies  to  force  an  agency  to  comply  with  the  FOIA’s  disclosure

requirements”); Kissinger v. Reporters Comm. for Freedom of the Press, 445 U.S.

at 150 (discussing “[j]udicial authority to devise remedies and enjoin agencies”).

Moreover, in Steel Co., the Supreme Court held that prior opinions referring to

statutes  as  “jurisdictional”  without  indicating  that  they  meant  subject‐matter

jurisdiction,  or  whether  the  jurisdictional  treatment  made  a  substantive  or

procedural  difference,  “have  no  precedential  effect.”    Steel  Co.  v.  Citizens  for  a

Better  Env’t,  523  U.S.  at  91.    Accordingly,  the  Court’s  earlier  descriptions  of

§ 552(a)(4)(B) as jurisdictional are not controlling here.

Because  § 552(a)(4)(B)  does  not  implicate  subject‐matter  jurisdiction,  we

conclude  that  the  district  court  properly  dismissed  the  complaint  on  the  merits

pursuant to Fed. R. Civ. P. 12(b)(6), and we affirm that judgment.

62

G. The  District  Court  Did  Not  Abuse  Its  Discretion  in  Denying

Discovery

In  opposing  dismissal,  Main  Street  argued  that  the  district  court  could

easily  conclude  from  publicly  available  materials  that  the  NSC  was  an  agency

subject to the FOIA.  If the district court was inclined otherwise, however, Main

Street  sought  sweeping  discovery  into  “the  complete  scope  of”  the  NSC’s

“current  powers  and  responsibilities.”    Pl.’s  Opp’n  to  Mot.  to  Dismiss  19.    The

district  court  agreed  with  Main  Street  that  publicly  available  materials  were

“wholly sufficient for a proper adjudication” of the agency question, but not with

the conclusion Main Street urged therefrom.  Main St. Legal Servs. v. Nat’l Sec.

Council, 962 F. Supp. 2d at 478 n.4.  Accordingly, it granted the NSC’s motion for

dismissal,  but  denied  Main  Street  further  discovery.    We  review  a  denial  of

discovery only for abuse of discretion, see Allied Mar., Inc. v. Descatrade SA, 620

F.3d 70, 76 (2d Cir. 2010), and we identify no such abuse here.

A  plaintiff  who  has  failed  adequately  to  state  a  claim  is  not  entitled  to

discovery.  See Ashcroft v. Iqbal, 556 U.S. at 686 (holding that where complaint

fails  pleading  requirements,  plaintiff  “is  not  entitled  to  discovery,  cabined  or

otherwise”); see also Neitzke v. Williams, 490 U.S. 319, 326–27 (1989) (stating that

63

Fed.  R.  Civ.  P.  12(b)(6)  “streamlines  litigation  by  dispensing  with  needless

discovery and factfinding”).

To  state  a  claim  for  relief  under  5  U.S.C.  § 552(a)(4)(B),  a  plaintiff  must

plausibly allege, among other things, that the defendant is an agency subject to

the FOIA.  Where, as here, the defendant is a unit within the Executive Office of

the  President,  Main  Street’s  conclusory  pleading  of  agency  status  was

insufficient.    See  Ashcroft  v.  Iqbal,  556  U.S.  at  678;  see  also  Compl.  ¶ 5

(“Defendant National Security Council . . . is an agency within the meaning of 5

U.S.C.  § 552(f)(1).”).    To  the  extent  Main  Street  pointed  to  publicly  available

materials  to  support  its  agency  allegations,  we  have  just  explained  why  those

materials do not admit a plausible claim.  In the absence of a plausible claim of

agency, the district court acted within its discretion in granting dismissal without

affording Main Street discovery.  See Ashcroft v. Iqbal, 556 U.S. at 686; Podany v.

Robertson  Stephens,  Inc.,  350  F.  Supp.  2d  375,  378  (S.D.N.Y.  2004)  (Lynch,  J.)

(“[D]iscovery is authorized solely for parties to develop the facts in a lawsuit in

which  a  plaintiff  has  stated  a  legally  cognizable  claim,  not  in  order  to  permit  a

plaintiff  to  find  out  whether  he  has  such  a  claim,  and  still  less  to  salvage  a

lawsuit that has already been dismissed for failure to state a claim.”).

64

The  cases  Main  Street  cites  that  have  allowed  discovery  on  a  defendant’s

agency status are inapposite.  Citizens for Responsibility & Ethics in Washington

v.  Office  of  Administration,  No.  CIV.A.07‐964  (CKK),  2008  WL  7077787  (D.D.C.

Feb. 11, 2008), allowed discovery on the theory that agency status was arguably

jurisdictional,  see  id.  at  *2  (noting  liberal  standard  for  allowing  jurisdictional

discovery).  We have here rejected that view of the FOIA’s agency requirement.

As for Armstrong v. Executive Office of the President, 877 F. Supp. 690 (D.D.C.

1995), rev’d, 90 F.3d 553 (D.C. Cir. 1996), the motion to dismiss on the basis that

the  NSC  was  not  an  agency,  which  the  court  treated  as  a  motion  for  summary

judgment,  was  not  filed  until after discovery  had occurred, see  id. at 697  &  nn.

7‐8.

Accordingly, we identify no abuse of discretion by the district court.

III. Conclusion

To summarize, we conclude as follows:

1. The  NSC  is  not  an  agency  subject  to  the  FOIA  because  both  the  Council

itself and the NSC System (a) function only to advise and assist the President in

performing  his  national  security  responsibilities  and  (b)  exercise  no  authority

independent of the President.

65

2. The  absence  of  an  agency  defendant  supported  the  district  court’s

dismissal  of  this  FOIA  action  on  the  merits,  see  Fed.  R.  Civ.  P.  12(b)(6),  rather

than for lack of jurisdiction, see Fed. R. Civ. P. 12(b)(1), because the reference to

“jurisdiction” in 5 U.S.C. § 552(a)(4)(B) implicates a court’s remedial powers, not

its subject‐matter jurisdiction.

3. Because plaintiff’s complaint failed to state a claim, the district court acted

within its discretion in granting dismissal without affording discovery.

The judgment of the district court is, therefore, AFFIRMED.

66

WESLEY, Circuit Judge, concurring:

I  concur  in  Judge  Raggi’s  opinion  because  I  am  reluctant  to  deviate  from

the  conclusions  reached  by  the  Office  of  Legal  Counsel  and  the  D.C.  Circuit

concerning  the  question  before  us,  which  have  been  in  effect  for  over  twenty

years, and which Congress has declined to overturn in all that time.  See Freedom

of Information Act (5 U.S.C. § 552)—Nat’l Sec. Council—Agency Status Under FOIA,

2  Op.  O.L.C.  197  (1978),  withdrawn  by  Memorandum  from  Walter  Dellinger,

Acting Ass’t Att’y Gen., Office of Legal Counsel, to Alan J. Kreczko, Spec. Ass’t

to  the  President  and  Legal  Adviser,  Nat’l  Sec.  Council  (Sept.  20,  1993);  see  also

Armstrong v. Exec. Office of the President, 90 F.3d 553 (D.C. Cir. 1996).

I completely agree with my colleagues that there is no doubt that the core

function of the National Security Council proper is a purely advisory one.  The

Council meets to give advice to the President, who chairs its meetings, and who

is the sole “decider” on the questions that come before the Council.  The question

becomes more complicated, however, when one looks not just at the Council but

at the entire NSC System—as we all agree we must do in this case.  Subsections

of  the  National  Security  Act  establish  Committees  that  do  not  include  the

President  but  are  nonetheless  authorized  to,  among  other  things,  “establish[]

priorities,” “establish[] policies,” “coordinate policies of the United States,” and

“direct  activities  of  the  United  States  Government.”    50  U.S.C.  § 3021(g)–(i).

These  functions  sound  like  those  of  a  government  agency  that  has  authority  to

act  on  important  matters.    Moreover,  Congress  created  and  empowered  these

NSC  Committees  over  the  express  objection  of  the  President.    See  Presidential

Statement  on  Signing  the  Intelligence  Authorization  Act  for  Fiscal  Year  1997,  2

Pub. Papers 1813 (Oct. 11, 1996).

The majority opinion carefully reviews the statutory language in question

and  concludes  those  sections  can  be  understood  only  in  the  context  of  the  core

function of the Council to which the Committees and their staffs report—to act as

an advisor to the President on national security matters.   There is considerable

force to that analysis.  Furthermore, the notion that the purely advisory Council

might  somehow  morph  into  an  agency  by  reason  of  authorizing  statutes  for  its

subunits seems, frankly, peculiar, particularly since it is not clear whether these

subunits  are  actually  populated  and  functioning.    We  are  not  in  the  habit  of

making law from shadows.

When Congress last spoke to this question, it seemed poised to make FOIA

applicable to all important units of the Executive Office of  the President.  In an

ambiguous  last‐minute  compromise,  it  drew  back  from  that  result,  indicating

2

instead  that  some  units  were  sufficiently  advisory,  sufficiently  close  to  the

President,  and  sufficiently  lacking  in  independent  authority  that  they  should

remain exempt from FOIA.  For over twenty years, the Executive Branch and the

Court of Appeals that most frequently interacts with FOIA as applied to the chief

offices of government have concluded that the NSC is one of those exempt units,

and  as  noted  above,  that  conclusion  apparently  has  been  accepted  by  the

Congress without much controversy.  Whether that conclusion is wise policy, or

whether  it  accurately  captures  the  intent  of  the  Congress  in  adopting  the  FOIA

amendments, is best considered a political issue for Congress and the President,

not for this Court.

3