Peter Akemann v. Patrick J. Quinn

In the

United States Court of Appeals

For the Seventh Circuit

____________________

No. 14‐2328

JOHN T. DIBBLE,

Plaintiff‐Appellant,

v.

PATRICK J. QUINN, Governor of Illinois, et al.,

Defendants‐Appellees.

____________________

Appeal from the United States District Court for the

Southern District of Illinois.

No. 13‐cv‐632 — David R. Herndon, Judge.

____________________

No. 14‐2746

PETER AKEMANN,

Plaintiff‐Appellant,

v.

PATRICK J. QUINN, Governor of Illinois, et al.,

Defendants‐Appellees.

____________________

Appeal from the United States District Court for the

Central District of Illinois.

No. 11‐cv‐3213 — Colin S. Bruce, Judge.

2  Nos. 14‐2328 & 14‐2746

____________________

ARGUED APRIL 22, 2015 — DECIDED JULY 20, 2015

Before FLAUM, MANION, and HAMILTON, Circuit Judges.

HAMILTON, Circuit Judge. Plaintiffs John Dibble and Peter

Akemann were arbitrators for the Illinois Workers’ Compen‐

sation Commission. They lost their positions after the Illinois

legislature  passed  Public Act  97–18.  The  law  was  signed  on

June 28, 2011 and took effect just three days later, ending the

terms  of  all  incumbent  arbitrators  effective July  1,  2011  and

providing that the Governor of Illinois would make new ap‐

pointments.  The  new  law  allowed  incumbent  arbitrators  to

serve past July 1 as holdovers until the Governor made new

appointments.  By  July  1,  2012,  both  Dibble  and  Akemann

had lost their positions.

Plaintiffs filed separate lawsuits raising the same claims.

They alleged that by shortening their six‐year terms as arbi‐

trators under the prior law, Public Act 97–18 deprived them

of a property interest without due process of law in violation

of the Fourteenth Amendment to the U.S. Constitution. Their

suits named  as  defendants then‐Governor of  Illinois  Patrick

Quinn  and  all  members  of  the  Illinois  Workers’  Compensa‐

tion Commission, all in both their individual and official ca‐

pacities.  Both  district  courts  entered  judgments  for  defend‐

ants.

We  affirm  both  judgments.  Plaintiffs’  claims  for  injunc‐

tive relief are moot, and the defendants are entitled to quali‐

fied  immunity  on  plaintiffs’  claims  for  damages.  Even  if

plaintiffs  plausibly  allege  a  constitutional  violation,  the  ap‐

plicable  law  was  not  clearly  established  under  the  circum‐

Nos. 14‐2328 and 14‐2746  3

stances  of  these  cases,  where  a  statutory  amendment  elimi‐

nated the property interest that a statute had previously con‐

ferred.

I.  Factual & Procedural Background

Plaintiff John Dibble was first appointed as an arbitrator

in 1990 and then reappointed to six‐year terms in 1996, 2002,

and  2008.  His  last  appointment  was  set  to  expire  in  2014.

Plaintiff Peter Akemann was first appointed in 1994 and then

reappointed to six‐year terms in 2000 and 2006. His last ap‐

pointment was set to expire in 2012.

The  Illinois  Workers’  Compensation Act,  820  ILCS  305/1

et  seq.,  establishes  the  power  to  appoint  arbitrators.  When

plaintiffs  were  last  appointed,  the  law  provided  that  each

arbitrator  would  be  appointed  for  a  term  of  six  years,  with

the  possibility  of  reappointment.  820  ILCS  305/14,  P.A.  94–

277  (2005). During terms of service,  arbitrators  were  subject

to the provisions of the Illinois Personnel Code, which meant

they  could  be  removed  from  their  positions  only  for  cause.

Id.; see also 20 ILCS 415/8b.18.

On June 28, 2011 Governor Quinn signed Public Act 97–

18.  The  Act  replaced  the  provision  establishing  six‐year

terms for the arbitrators with a provision that set up a one‐

time appointment procedure. Under the new Act, the terms

of all incumbent arbitrators would end just three days later,

on  July 1,  2011,  regardless  of  when  their  terms  would  have

ended under the old law. The incumbents would continue to

exercise all of their duties until either they were reappointed

(all  former  arbitrators  were  permitted  to  apply  for  new  ap‐

pointments)  or  their  successors  were  named.  The  new  Act

gave Governor Quinn the power to make new appointments,

4  Nos. 14‐2328 & 14‐2746

generally  for  three‐year  terms.  Plaintiffs  allege  that  approx‐

imately  twenty  of  the  twenty‐nine  incumbent  arbitrators

were  reappointed  to  their  positions.  Dibble  was  not  among

them. Akemann was reappointed but only for a transitional

one‐year term that ended on July 1, 2012.1 The new law also

provides that its changes “prevail over any conflict with the

Personnel  Code,”  effectively  removing  the  for‐cause  protec‐

tion  that  arbitrators  had  enjoyed.  See  820  ILCS  305/14,  P.A.

97–18  (2011).  Other  changes  made  by  Public  Act  97–18  are

not pertinent to these appeals.

Plaintiffs’ six‐year terms of service were cut short by Pub‐

lic  Act  97–18.  Each  filed  a  two‐count  complaint  under  42

U.S.C. § 1983 alleging that he was terminated without cause

and without notice and an opportunity to be heard in viola‐

tion  of  the  Fourteenth  Amendment’s  Due  Process  Clause.

Plaintiffs  also  alleged  that  they  were  deprived  of  a  liberty

interest  under  the  Fourteenth  Amendment  when  Governor

Quinn issued a press release announcing the overhaul of the

Commission.  The  district  court  in  Dibble’s  case  dismissed

both  claims  under  Federal  Rule  of  Civil  Procedure  12(b)(6).

The  district  court  in  Akemann’s  case  granted  defendants

summary judgment on both claims under Rule 56. Plaintiffs

appeal  the  dismissals  of  their  property  interest  claims  but

not the dismissals of their liberty interest claims.

Plaintiffs sued for money damages and equitable relief in

the  form  of  reinstatement  to  their  positions  as  arbitrators.

1 Arbitrators for the reconfigured Commission generally serve three‐

year terms, but the first, transitional terms were staggered by appointing

some in 2011 to one‐ and two‐year terms. Akemann was not reappointed

in 2012.

Nos. 14‐2328 and 14‐2746  5

Plaintiffs  concede  correctly  on  appeal,  however,  that  their

claims  for  reinstatement  are  now  moot  because  the  six‐year

terms they were serving in 2011 have expired. See Medlock v.

Trustees  of  Indiana  Univ.,  683  F.3d  880,  882  (7th  Cir.  2012)

(dismissing appeal as moot where plaintiff sought to enjoin

academic suspension but term of suspension had expired by

time  of  appeal).  We  are  left  with  only  plaintiffs’  claims  for

damages. Because all defendants are current or former state

officials  sued  for  their  official  acts,  damages  are  available

against them under § 1983 only in their individual capacities.

See  Will  v.  Michigan  Dep’t  of  State  Police,  491  U.S.  58,  71

(1989).

II.  Analysis

A.  Standard of Review

We  review  de  novo  dismissals  under  both  Rule  12(b)(6)

and  Rule  56.  E.g.,  Vinson  v.  Vermilion  County,  776  F.3d  924,

928  (7th  Cir.  2015)  (motion  to  dismiss);  Mintz  v.  Caterpillar

Inc., — F.3d —, 2015 WL 3529396, at *5 (7th Cir. June 5, 2015)

(summary judgment). The issues here are pure questions of

law:  whether  plaintiffs  had  a  constitutionally  protected

property  interest  in  their  six‐year  terms  as  arbitrators,  see

Cole v. Milwaukee Area Technical College Dist., 634 F.3d 901, 904

(7th Cir. 2011); if so, whether the legislative process that pro‐

duced  Public  Act  97–18  satisfied  federal  due  process  re‐

quirements, see Lobzun v. United States, 422 F.3d 503, 507 (7th

Cir.  2005);  and  if  not,  whether  defendants  are  entitled  to

qualified  immunity  because  the  law  was  not  clearly  estab‐

lished  that  their  actions  violated  plaintiffs’  constitutional

rights,  see  Chasensky  v.  Walker,  740  F.3d  1088,  1093–95  (7th

Cir.  2014).  Because  the  result  is  the  same  despite  the  differ‐

ences between Rule 12(b)(6) and Rule 56, we have based our

6  Nos. 14‐2328 & 14‐2746

decision  in  both  appeals  on  plaintiffs’  complaints  alone,  ac‐

cepting  as  true  all  factual  allegations  in  the  complaints

(which are virtually identical) and drawing from the allega‐

tions  all  reasonable  inferences  in  plaintiffs’  favor.  E.g.,  Lod‐

holtz  v.  York  Risk  Services  Group,  Inc.,  778  F.3d  635,  639  (7th

Cir.  2015).  We  can  affirm  on  any  ground  supported  by  the

record so long as the issue was raised and the losing parties

had  a  fair  opportunity  to  contest  the  issue  in  the  district

court. E.g., Locke v. Haessig, — F.3d —, 2015 WL 3528782, at *3

(7th Cir. June 5, 2015).

B.  Qualified Immunity

“Qualified  immunity  shields  government  officials  from

civil damages liability unless the official violated a statutory

or constitutional right that was clearly established at the time

of  the  challenged  conduct.”  Reichle  v.  Howards,  566  U.S.  —,

132  S.  Ct.  2088,  2093  (2012).  To  decide  whether  government

officials  are  entitled  to  qualified  immunity,  courts  ask  two

questions: first, whether the facts or allegations, taken in the

light  most  favorable  to  plaintiffs,  constitute  a  violation  of  a

statutory  or  constitutional  right,  and  second,  whether  that

right was clearly established at the time of the alleged viola‐

tion.  E.g.,  Weinmann  v.  McClone,  787  F.3d  444,  448  (7th  Cir.

2015). We have discretion to decide a case under the second

step  “without  resolving  the  often  more  difficult  question

whether the purported right exists at all.” Reichle, 132 S. Ct.

at 2093, citing Pearson v. Callahan, 555 U.S. 223, 227 (2009). We

take that approach here.

To  be  “clearly  established,”  a  right  must  be  defined  so

clearly that every reasonable official would have understood

that what he was doing violated that right. Reichle, 132 S. Ct.

at  2093.  Although  “clearly  established”  does  not  require  a

Nos. 14‐2328 and 14‐2746  7

case directly on point, “existing precedent must have placed

the statutory or constitutional question beyond debate.” Ash‐

croft  v.  al‐Kidd,  563  U.S.  —,  131  S.  Ct.  2074,  2083  (2011).  The

right allegedly violated must be established “not as a broad

general  proposition”  but  in  a  “particularized”  sense  so  that

the “contours” of the right are clear to a reasonable official.

Reichle,  132  S.  Ct.  at  2094;  see  also  City  of  San  Francisco  v.

Sheehan, 575 U.S. —, 135 S. Ct. 1765, 1776–77 (2015); Plumhoff

v. Rickard, 572 U.S. —, 134 S. Ct. 2012, 2023–24 (2014).

C.  Plaintiffs’ Due Process Claims

1.  The Property Interest

The  Fourteenth  Amendment’s  Due  Process  Clause  does

not  itself  create  any  property  interests.  It  protects  property

interests that “are created and … defined by existing rules or

understandings that stem from an independent source such

as state law.” Board of Regents v. Roth, 408 U.S. 564, 577 (1972).

That independent source of law can include “a statute, regu‐

lation,  municipal  ordinance,  or  an  express  or  implied  con‐

tract.” Covell v. Menkis, 595 F.3d 673, 675 (7th Cir. 2010).

“To have a protectable property interest in a benefit, such

as  continued  employment,  a  plaintiff  must  have  more  than

an ‘abstract need or desire for it’ and more than a ‘unilateral

expectation of it.’ Instead, a plaintiff must have a ‘legitimate

claim  of  entitlement  to  it.’”  Cole  v.  Milwaukee  Area  Technical

College  Dist.,  634  F.3d  901,  904  (7th  Cir.  2011),  quoting  Roth,

408  U.S.  at  577.  In  general,  a  public  employee  has  a  legiti‐

mate  claim  of  entitlement  to  continued  employment  “when

an  employer’s  discretion  is  clearly  limited  so  that  the  em‐

ployee cannot be denied employment unless specific condi‐

tions  are  met.”  Colburn  v.  Trustees  of  Indiana  Univ.,  973  F.2d

8  Nos. 14‐2328 & 14‐2746

581, 589 (7th Cir. 1992). Although we look to state law for the

source  of the  plaintiff’s alleged property  interest, whether  a

particular state‐created interest rises to the level of a “legiti‐

mate claim of entitlement” is a question of federal law. Mem‐

phis Light, Gas & Water Division v. Craft, 436 U.S. 1, 9 (1978).

Plaintiffs had a constitutionally protected property inter‐

est  in  their  positions  as  arbitrators  up  until  July  1,  2011,

when  Public  Act  97–18  took  effect  to  shorten  their  terms.

Under the prior version of the law, plaintiffs had a legitimate

expectation  of  continued  employment  during  their  six‐year

terms because they could be removed only for cause during

that span. See Cleveland Board of Educ. v. Loudermill, 470 U.S.

532,  538–40  (1985)  (civil  service  employees  who  could  be

dismissed  only  for  cause  had  constitutionally  protected

property  interest  in continued employment).  Plaintiffs  were

discharged  without  cause  before  their  six‐year  terms  ex‐

pired. They did not receive the notice and individual oppor‐

tunity  to  be  heard  that  ordinarily  must  be  made  available

before a deprivation of property.

2.  Legislative Due Process

If a state official had simply wanted to remove the plain‐

tiffs from their posts, they would have had a federal consti‐

tutional  right  to  prior  notice  and  a  meaningful  opportunity

to  be  heard  before  the  decision  was  made.  In  this  case,

though,  the  alleged  deprivation  was  caused  by  the  legisla‐

ture’s enactment of Public Act 97–18. The issue on the merits

is whether that legislation deprived plaintiffs of their proper‐

ty interests without due process of law. Framing the question

that  way  leads  us  to  a  line  of  cases  dealing  with  legislation

Nos. 14‐2328 and 14‐2746  9

that deprived people of property interests granted by earlier

legislation.2

We begin with Atkins v. Parker, 472 U.S. 115 (1985). In At‐

kins  the  Supreme  Court  considered  a  due  process  challenge

to  an  amendment  to  the  Food  Stamp  Act.  The  amendment

reduced or eliminated benefits that certain low‐income fami‐

lies had been receiving under the law. The Court noted that

food  stamps,  like  the welfare  benefits at  issue in Goldberg v.

Kelly,  397  U.S.  254  (1970),  were  a  type  of  statutory  entitle‐

ment  that  could  be  considered  “property”  under  the  Due

Process  Clause,  but  it  rejected  the  plaintiffs’  due  process

challenge.

The Atkins Court explained that the plaintiffs were chal‐

lenging “a legislatively mandated substantive change in the

scope of the entire program,” not “the procedural fairness of

individual  eligibility  determinations.”  472  U.S.  at  129.  Con‐

gress has “plenary power to define the scope and the dura‐

tion  of  the  entitlement  to  food‐stamp  benefits,  and  to  in‐

crease,  to  decrease,  or  to  terminate  those  benefits  based  on

2 Defendants argue that plaintiffs lost their protected property inter‐

ests  in  continued  employment  as  soon  as  the  legislature  passed  Public

Act  97–18.  This  argument  begs  the  real  question.  We  rejected  a  similar

argument in Youakim v. McDonald, 71 F.3d 1274, 1288–89 (7th Cir. 1995),

where  legislation  effectively  terminated  foster  care  benefits  for  children

living in unlicensed homes. Noting that the defense argument was “tau‐

tological,” we explained that the government “may not defend against a

due process claim … by arguing that the plaintiff now lacks a protectable

property interest by virtue of the very state action the plaintiff has chal‐

lenged.” Id. at 1289, citing Bennett v. Tucker, 827 F.2d 63, 73 (7th Cir. 1987)

(“a  state  may  not  deprive  an  individual  of  his  or  her  property  interest

without  due  process,  and  then  defend  against  a  due  process  claim  by

asserting that the individual no longer has a property interest”).

10  Nos. 14‐2328 & 14‐2746

its  appraisal  of  the  relative  importance  of  the  recipients’

needs and the resources available to fund the program.” Id.

The  prior  version  of  the  Food  Stamp  Act  “did  not  include

any  right  to  have  the  program  continue  indefinitely  at  the

same  level,”  nor  did  it  “qualify  the  legislature’s  power  to

substitute  a  different,  less  valuable  entitlement  at  a  later

date.” Id. Under these circumstances, “‘[A] welfare recipient

is  not  deprived  of  due  process  when  the  legislature  adjusts

benefit levels. … [T]he legislative determination provides all

the process that is due.’” Id. at 129–30, quoting Logan v. Zim‐

merman Brush Co., 455 U.S. 422, 432–33 (1982) (alterations in

original).

Atkins reflects the general rule that the legislature, having

created  a  statutory entitlement, is not precluded from  alter‐

ing  or  even  eliminating  the  entitlement  by  later  legislation.

Were the rule otherwise, “[s]tatutes would be ratchets, creat‐

ing  rights  that  could  never  be  retracted  or  even  modified

without  buying  off  the  groups  upon  which  the  rights  had

been  conferred.”  Pittman  v.  Chicago  Board  of  Educ.,  64  F.3d

1098, 1104 (7th Cir. 1995); see also Wisconsin & Michigan Ry.

Co. v. Powers, 191 U.S. 379, 387 (1903) (“the legislature is not

making  promises,  but  framing  a  scheme  of  public  revenue

and  public  improvement”).  People  who  would  be  affected

by  the  later  legislation  are  not  left  unprotected,  however.

They  have  the  opportunity  to  contest  the  legislative  deter‐

mination  through  the  processes  of  representative  govern‐

ment. See generally Bi‐Metallic Investment Co. v. State Board of

Equalization, 239 U.S. 441, 445 (1915) (“General statutes with‐

in the state power are passed that affect the person or prop‐

erty  of  individuals,  sometimes  to  the  point  of  ruin,  without

giving them a chance to be heard. Their rights are protected

in  the  only  way  that  they  can  be  in  a  complex  society,  by

Nos. 14‐2328 and 14‐2746  11

their power, immediate or remote, over those who make the

rule.”).

Courts  have  often  followed  this  logic  to  reject  due  pro‐

cess  challenges  to  legislation  that  has  changed  the  duration

or  conditions  of  civil  service  appointments.  See  Rea  v.

Matteucci,  121  F.3d  483,  484–85  (9th  Cir.  1997)  (no  due  pro‐

cess violation where statute reclassified employee from per‐

manent to non‐permanent status); McMurtray v. Holladay, 11

F.3d 499, 504 (5th Cir. 1993) (no due process violation where

statute  provided  that  personnel  actions  of  state  agency

would be exempt from procedures of merit review system);

Gattis v. Gravett, 806 F.2d 778, 780–81 (8th Cir. 1986) (no due

process  violation  where  legislature  amended  civil  service

code  to  eliminate  for‐cause  protection  for  certain  personnel

in  county  sheriff  departments);  Grobsmith  v.  Kempiners,  430

N.E.2d 973, 975 (Ill. 1981) (“We find no constitutional imped‐

iment  to  the  power  of  the  General Assembly  to  change  the

duration  of  the  term  of  the  appointments  or  the  method  of

fixing  the  time  when  presently  existing  terms  would  termi‐

nate.”); Jordan v. Metropolitan Sanitary Dist. of Greater Chicago,

155 N.E.2d 297, 304 (Ill. 1958) (“The legislature, having creat‐

ed the office or public position, may alter its terms or abolish

it entirely.”); Groves v. Board of Educ. of Chicago, 10 N.E.2d 403,

406  (Ill.  1937)  (same);  Higgins  v.  Sweitzer,  126  N.E.  207,  208

(Ill. 1920) (same); People ex rel. Akin v. Loeffler, 51 N.E. 785, 791

(Ill. 1898) (same).

A good example is Fumarolo v. Chicago Board of Education,

566 N.E.2d 1283 (Ill. 1990). For many years principals in the

Chicago public schools had tenure. In 1988 the Illinois legis‐

lature eliminated their tenure in the Chicago School Reform

Act,  Ill.  Rev.  Stat.  1989,  ch.  122,  par.  34–1.01  et  seq. The  new

12  Nos. 14‐2328 & 14‐2746

law  replaced  the  tenure  model  with  a  system  of  renewable

four‐year  contracts.  A  group  of  principals  challenged  the

constitutionality  of  the  law,  arguing  that  the  elimination  of

tenure  violated  due  process  because  each  principal  had  a

property interest in “permanent” employment.

The Illinois Supreme Court agreed with the plaintiffs that

they  had  a  property  interest  in  permanent  employment  but

found  no  due  process violation: “Although  the Act  contains

no  procedures  by  which  individual  teachers  are  accorded  a

hearing or opportunity to protest the termination of ‘perma‐

nent’ employment status, the legislative process itself created

all the procedural safeguards necessary to provide the plain‐

tiffs with due process.” Id. at 1307.

3.  Plaintiffs’ Arguments for an Exception

Plaintiffs Dibble and Akemann acknowledge the general

rule  that  the  legislative  process  satisfies  due  process  re‐

quirements  when  property  interests  created  by  statute  are

modified  or  eliminated.  They  argue  for  an  exception,

though,  when  the  legislative  decision  eliminating  the  prop‐

erty  interest  was  pretextual,  designed  to  harm  a  single  em‐

ployee or a small group of employees. In support of this ex‐

ception, they  rely on  two cases, Misek v. City of Chicago, 783

F.2d  98  (7th  Cir.  1986),  and  Schulz  v.  Green  County,  645  F.3d

949  (7th  Cir.  2011).  Neither  case  addressed  a  situation  like

this one.

In  Misek  tenured  city  employees  were  fired  without  a

hearing.  Their  property  interest  derived  from  the  Illinois

Municipal  Code  and  a  Chicago  ordinance,  both  of  which

said they could be removed only for cause. Misek, 783 F.2d at

100. Unlike this case, neither law had been changed by legis‐

Nos. 14‐2328 and 14‐2746  13

lative action. Rather, the city  fired the plaintiffs as  part of  a

purported “reorganization” and argued that individual pre‐

termination  hearings  were  not  required  because  the  firings

occurred as part of a wide‐scale reorganization. This princi‐

ple, which Misek called the “reorganization exception,” id., is

based  on  the  idea  that  a  hearing  is  unnecessary  when  the

dismissal  is  caused  by  economic  or  administrative  factors

unrelated  to  the  employee’s  job  performance.  Under  these

circumstances,  an  individual  hearing  is  “a  futile  exercise”

because the termination decision does not depend on factors

related  to  the  individual  employee.  See  Rodriguez‐Sanchez  v.

Municipality of Santa Isabel, 658 F.3d 125, 130 (1st Cir. 2011).3

Misek  recognized  the  reorganization  exception  but  still

reversed  the  district  court’s  dismissal,  explaining  that  the

plaintiffs’  claim  fell  outside  the  exception  because  they  al‐

leged  that  “the  so‐called  reorganization  …  was  purely  pre‐

textual  in  an  effort  to  replace  plaintiffs  with  others  favored

by  the  acting  Executive  Director  of  the  agency.”  Misek,  783

F.2d at 100. Relying on this portion of Misek, plaintiffs argue

that Public Act  97–18  purported  to effect a  broad change to

the workers’ compensation system but was actually a pretext

for removing particular individuals.4

3  Other  courts  have  recognized  the  reorganization  exception.  See,

e.g.,  Duffy  v.  Sarault,  892  F.2d  139,  147  (1st  Cir.  1989)  (citing  Misek  and

discussing  the  “reorganization  exception”  to  due  process  hearings);

Hartman  v.  City  of  Providence,  636  F.  Supp.  1395,  1410  (D.R.I.  1986)  (col‐

lecting cases).

4 We say “change” rather than “reorganization” because none of the

arbitrators’  positions  were  eliminated  by  Public  Act  97–18.  There  were

twenty‐nine spots both before and after the amendment.

14  Nos. 14‐2328 & 14‐2746

The crucial difference between Misek and this case is that

in  Misek  there  was  no  process  at  all.  The  statutes  that  gave

the Misek plaintiffs their property interest had not been mod‐

ified  by  legislative  action.  Rather,  the  plaintiffs’  deprivation

was caused by the non‐legislative decision of the defendant

agency.  Cases  recognizing  the  reorganization  exception  say

that in this situation a pre‐termination hearing is not neces‐

sary if it would be pointless. But those cases do not say that

the  legislative  process,  provided  here  by  the  Illinois  legisla‐

ture’s  enactment  of  Public  Act  97–18,  is  insufficient  to  pro‐

vide  due  process.  In  fact,  Atkins  and  Logan  make  clear  that

the opposite is true. See Atkins, 472 U.S. at 129–30; Logan, 455

U.S. at 432–33.

Plaintiffs  also  rely  on  Schulz  v.  Green  County,  which  is

closer  to  the  situation  presented  here  but still  fails  to  estab‐

lish clearly the constitutional right plaintiffs invoke. (Even if

it had, it could not help these plaintiffs. Schulz was decided

three weeks after Public Act 97‐18 was enacted and took ef‐

fect.)  In  Schulz  the  plaintiff  had  been  employed  under  the

supervision and control of a county court. The county board

of supervisors passed a resolution moving the position from

the court to a different county department. When the county

board  made  this  change,  the  plaintiff  kept  her  employment

and continued to perform many of her same job duties, but

she  lost  seniority  and  wage  benefits  because  she  could  no

longer be considered a supervisor. 645 F.3d at 951–52. Unlike

in  Misek,  the  challenged  action  was  legislative  because  the

plaintiff’s reassignment and  loss  of  benefits were  caused by

the county board action.

We affirmed summary judgment for the defendant coun‐

ty, holding that the plaintiff was not entitled to a hearing. We

Nos. 14‐2328 and 14‐2746  15

explained  that  “welfare  recipients  have  property  rights  in

their benefits, but only in the sense that they may have legit‐

imate claims of entitlement to whatever benefits the legisla‐

ture creates.” Id. at 952, citing Atkins, 472 U.S. 115, and Bowen

v.  Gilliard,  483  U.S.  587  (1987)  (no  due  process  violation

where  Congress  amended  statute  to  reduce  federal  aid  to

families with dependent children). This part of Schulz, which

would have been sufficient to resolve the plaintiff’s claim in

that case, reflects the Atkins principle that the legislative pro‐

cess satisfies due process requirements and points to dismis‐

sal of plaintiffs’ claims here.

But  Schulz  also  included  some  broader  language  that

plaintiffs  have  seized  upon.  Citing  Misek,  but  without  ad‐

dressing  the  distinction  between  legislative  and  non‐

legislative acts, we wrote:

A governmental reorganization … does not al‐

ways  avoid  the  need  for  due  process.  When  a

purportedly  legislative  decision  affects  one

person  (or  a  small  number  of  people,  as  in

Misek), it is possible that the effect of the reor‐

ganization  on  a  single  person  is  the  object  of

the exercise rather than the byproduct. In those

cases, it is possible to ask whether the reorgan‐

ization was pretextual, designed to harm a spe‐

cific  employee  rather  than  in  spite  of  her  or

with indifference to its effects on her.

Schulz, 645 F.3d at 953 (citation and footnote omitted). Schulz

did  not  explain  how  a  court  should  undertake  this  pretext

inquiry in a case involving a legislative body. Nor did it dis‐

cuss the qualification in Misek that the court in that case was

not  authorizing  an  inquiry  into  the  actual  motives  behind  a

16  Nos. 14‐2328 & 14‐2746

reorganization:  “The  cases  relied  upon  by  the  district  court

are  easily  distinguishable.  In  each  of  those  cases  the  plain‐

tiffs were questioning the motives behind actual reorganiza‐

tions;  here  plaintiffs  allege  no  reorganization  took  place.”

See Misek, 783 F.2d at 101.

Plaintiffs  contend  that  the  quoted  language  from  Schulz

clearly  establishes  that  Public  Act  97–18  violated  their  due

process rights. Although the Act purported to be a legislative

act,  they  say,  it  was  pretextual  because  it  was  designed  to

eliminate  particular  arbitrators  on  the  Commission.  Recall

that  the  amendment  applied  to  all  arbitrators  on  the  Com‐

mission  and  did  not  single  out  specific  individuals,  but  ap‐

proximately  twenty  of  the  twenty‐nine  arbitrators  were  re‐

appointed after Public Act 97–18 was enacted. Plaintiffs con‐

tend  that  Governor  Quinn  used  the  legislative  reorganiza‐

tion  as  a  subterfuge  to  target  nine  individual  arbitrators  he

disliked.  They  also  observe  that  the  amendment  changed

very  little  about  the  conditions  of  service for  the  arbitrators

on the Commission. Terms were shortened from six to three

years,  but  there  were  no  changes  to  the  arbitrators’  salary,

benefits,  responsibilities,  or  working  conditions.  Plaintiffs

contend  that  in  light  of  the  relatively  minor  substantive

changes,  Public  Act  97–18  should  be  considered  “adjudica‐

tive”  rather  than  legislative,  and  that  adjudicative  actions

require  the  familiar  procedural  safeguards  of  notice  and  an

individual opportunity to be heard.

We  must  clarify  that  the  action  eliminating  plaintiffs’

property interest (a fixed term of six years, subject to remov‐

al only for cause) was the enactment of Public Act 97–18 by

the Illinois legislature, not the Governor’s decision to select a

new  set  of  appointees  that  did  not  include  plaintiffs.  When

Nos. 14‐2328 and 14‐2746  17

the  Governor  made  his  decision  to  reappoint  some  arbitra‐

tors but not others (in October 2011), plaintiffs had no right

under  state  law  to  be  reappointed.  Absent  that  right,  they

had  no  property  interest  in  being  selected  by  the  Governor

for  posts  as  arbitrators.  Thus,  plaintiffs  can  complain  only

about  the  legislature’s  decision  to  terminate  their  six‐year

terms  early,  on  July  1,  2011,  before  those  terms  were  set  to

expire.

Even  if  Schulz  had  been  decided  before  enactment  of

Public Act  97‐18,  it  would  not  have  clearly  established  that

plaintiffs’ due process rights were violated when the legisla‐

ture  cut  their  terms  short  by  passing  Public Act  97–18. Any

effort to extend the pretext inquiry from Misek into the realm

of  legislative  decision‐making  would  run  into  the  well‐

settled proposition that “[w]hether an act is legislative turns

on the nature of the act, rather than on the motive or intent

of  the  official  performing  it.”  Bogan  v.  Scott‐Harris,  523  U.S.

44,  54  (1998);  see  also  Tenney  v.  Brandhove,  341  U.S.  367,  377

(1951) (it is “not consonant with our scheme of government

for a court to inquire into the motives of legislators”); Biblia

Abierta v. Banks, 129 F.3d 899, 905 (7th Cir. 1997) (“An inquiry

into  a  legislator’s  motives  for  his  actions,  regardless  of

whether those reasons are proper or improper, is not an ap‐

propriate consideration for the court.”). While there are rare

exceptions, see, e.g., Wallace v. Jaffree, 472 U.S. 38 (1985) (con‐

sidering  legislative  purpose  of  returning  prayer  to  public

schools  in  holding  moment‐of‐silence  legislation  violated

First  Amendment),  any  extension  of  the  Schulz  dictum  on

motive to legislative acts is not clearly established law.

The act here was plainly legislative. Public Act 97–18 was

passed  by  the  legislature  following  the  normal  legislative

18  Nos. 14‐2328 & 14‐2746

process prescribed by the Illinois Constitution. See Bagley v.

Blagojevich,  646  F.3d  378,  392  (7th  Cir.  2011)  (“To  determine

whether an act is legislative in form, courts look at whether

the defendants acted pursuant to constitutional or statutory

procedures.”).  The  law  applied  generally  to  all  sitting  arbi‐

trators,  not  just  to  particular  individuals,  and  applied  only

prospectively.  See  L  C  &  S,  Inc.  v.  Warren  County  Area  Plan

Comm’n, 244 F.3d 601, 604 (7th Cir. 2001) (rejecting argument

that legislative zoning ordinance was adjudicative because it

targeted  a  single  group  of  individuals:  “Not  the  motive  or

stimulus,  but  the  generality  and  consequences,  of  an  enact‐

ment  determine  whether  it  is  really  legislation  or  really

something  else.”).  On  every  dimension,  Public  Act  97–18

bears the traditional indicia of legislation.5

Plaintiffs ask us to ignore these features of the legislation

and  instead  to  divine  whether  Public  Act  97–18  was  really

motivated  by  the  intent  to  remove  certain  individuals.  We

could not perform this task without considering the motives

of  the  legislators  who  voted  for  the  law  (quite  apart  from

wondering whether plaintiffs have sued the right defendants

if  the  legislation  is  the  heart  of  their  claims).  Plaintiffs’  reli‐

5 Atkins noted without elaboration that the plaintiffs in that case did

not  claim  “any  defect  in  the  legislative  process.”  472  U.S.  at  130.  Some

courts have read this language to imply an exception where the legisla‐

tive process was “defective” in some way. See, e.g., Rea v. Matteucci, 121

F.3d 483, 485 (9th Cir. 1997) (“Thus, if plaintiff could show that the legis‐

lation here was arbitrary or irrational, or that the legislative process was

defective,  she  would  have  a  triable  issue  of  fact  as  to  whether  she  had

been  denied  due  process.”);  Conway  v.  Sorrell,  894  F.  Supp.  794,  802  (D.

Vt.  1995).  Plaintiffs  do  not  argue  on  appeal  that  the  legislative  process

was defective, and we express no view on whether this exception is via‐

ble or what its limits might be.

Nos. 14‐2328 and 14‐2746  19

ance on employment discrimination cases to justify a judicial

inquiry into legislative motive is misplaced. Whether a court

considers  the  motive  of  the  defendant  in  analyzing  a  plain‐

tiff’s  claim  varies  by  context  and  the  type  of  defendant  in‐

volved.  If  the  claim  is  based  on  a  statute  (e.g.,  Title  VII)  or

constitutional provision (e.g., equal protection) that prohibits

the defendant from taking an action for a particular reason,

then courts naturally must consider motive. See Grossbaum v.

Indianapolis‐Marion  County  Building  Auth.,  100  F.3d  1287,

1292–94 (7th Cir. 1996) (explaining why relevance of motive

or intent depends on context); Fraternal Order of Police Hobart

Lodge No. 121, Inc. v. City of Hobart, 864 F.2d 551, 554–57 (7th

Cir. 1988) (same). But it is a non sequitur to say that because

courts  consider  motives  for  some  types  of  claims,  they

should do so for all types of claims.

Instead,  the  decisive  question  is  whether  motive  is  rele‐

vant to the particular claim at issue. Here, we have found no

case clearly establishing that motive is relevant to determin‐

ing  whether  a  validly  enacted  statutory  amendment  elimi‐

nating an employee’s property interest complies with proce‐

dural due process requirements. While Schulz suggested that

such a pretext inquiry might be appropriate for a “purport‐

edly  legislative  decision,”  it  did  not  grapple  with  Bogan  or

cases  like  it,  which  tend  to  bar  this  type  of  judicial  inquiry

because  of  the  special  nature  of  legislative  action.  The  dic‐

tum  in  Schulz  falls  well  short  of  placing  the  “constitutional

question beyond debate.” See Ashcroft v. al‐Kidd, 563 U.S. —,

131 S. Ct. 2074, 2083 (2011).

None  of  this  is  to  say,  however,  that  there  is  no  support

for a distinction between bona fide legislation and an adjudi‐

cative  determination  dressed  up  in  legislative  clothing.

20  Nos. 14‐2328 & 14‐2746

Drawing this line can be difficult and can have broad impli‐

cations.  Compare,  e.g.,  L  C  &  S,  Inc.,  244  F.3d  at  603  (due

process not violated by amendment to zoning ordinance that

effectively  barred  single  tavern  from  operating),  with  Club

Misty,  Inc.  v.  Laski,  208  F.3d  615,  621–22  (7th  Cir.  2000)  (due

process violated by local referendum that stripped plaintiffs

of liquor licenses). We can imagine situations where a public

employee  is  terminated  under  the  ruse  of  a  statutory

amendment  designed  to  avoid  the  protections  of  the  Due

Process Clause. We express no view on whether a plaintiff in

other  circumstances  might  be  able  to  make  out  a  constitu‐

tional  claim.  We  hold  only  that  plaintiffs  have  failed  to

demonstrate a clearly established right that was violated by

legislation  ending  their  six‐year  terms  as  arbitrators.  De‐

fendants are entitled to qualified immunity.

The district courts’ judgments are AFFIRMED.