Yohan Salim v. Eric Holder, Jr.

In the

United States Court of Appeals

For the Seventh Circuit

____________________

No. 12‐3858

YOHAN BYLLY SALIM,

Petitioner,

v.

ERIC H. HOLDER, JR., Attorney

General of the United States,

Respondent.

____________________

Petition for Review of an Order of

the Board of Immigration Appeals.

No. A078‐597‐192

____________________

ARGUED MAY 28, 2013 — DECIDED AUGUST 28, 2013

____________________

Before  EASTERBROOK,  Chief  Judge,  and  WILLIAMS  and

HAMILTON, Circuit Judges.

WILLIAMS, Circuit Judge. Petitioner Yohan Bylly Salim, an

Indonesian  citizen,  fled  his  homeland  in  2000  and  came  to

the United States. He sought asylum, withholding of remov‐

al,  and  relief  under  the  Convention  Against  Torture  on  the

ground that he endured several instances of harassment and

2  No. 12‐3858

discrimination as an ethnic Chinese Christian living in Indo‐

nesia.  The  Immigration  Judge  (IJ)  denied  all  forms  of  re‐

quested  relief  because  Salim  had  failed  to  show  past  or  fu‐

ture persecution. Salim filed a motion to reopen the proceed‐

ings and the IJ denied it. Salim appealed the IJ’s denial of his

motion  to  reopen,  but  the  Board  of  Immigration  Appeals

(BIA)  dismissed  the  appeal  because  Salim  offered  no  new,

previously  unavailable  evidence  and  he  relied  on  case  law

from  outside  this  circuit.  Salim  now  seeks  review  of  the

BIA’s  order  denying  his  motion  to  reopen.  Because  Salim’s

motion  to  reopen  did  not  point  to  any  evidence  that  was

previously undiscoverable, we conclude that the BIA’s deci‐

sion did not constitute an abuse of discretion. Therefore, we

deny the petition for review.

I. BACKGROUND

Salim  is  an  Indonesian  citizen  of  Chinese  ethnicity  and

Christian faith. While living in Indonesia as a teenager, Sal‐

im  attended  private  Christian  schools  but  says  he  endured

ongoing  harassment  from  Muslim  students  at  some  of  the

nearby  public  schools  because  of  his  Chinese  ethnicity.  He

was  robbed  by  students  from  nearby  schools  for  his  lunch

money several times, and once a student with a knife threat‐

ened  him  and  punctured  his  neck.  Salim  also  claims  it  was

difficult  for  Chinese  individuals  and  Christians  to  travel

safely around Jakarta during the period of intense rioting in

1998. He recounts that a number of Chinese businesses were

burned down during that time, though his family’s business

was not harmed.

Salim left Indonesia as a young adult in 2000 and filed a

timely  application for asylum, withholding  of  removal, and

protection under the Convention Against Torture. His appli‐

No. 12‐3858  3

cation was denied. He then appeared before an IJ, conceded

his removability, and renewed his application for asylum. At

a  January  2004  hearing  before  the  IJ,  Salim  testified  that  he

suffered harassment in Indonesia based on his ethnicity and

religion.  The  IJ  found  that  his  testimony  was  not  credible

and denied the application. Salim appealed to the BIA.

The BIA found  that the IJ’s decision was not adequately

supported  and  remanded  the  case  so  that  Salim  could  sub‐

mit  additional  evidence  of  conditions  in  Indonesia.  Salim

appeared for a final hearing before a different IJ in February

2010.  Salim’s  attorney  did  not  present  any  new  evidence  of

conditions  in  Indonesia,  but  the  government  presented  the

United States Department of State’s 2008 Country Report on

Human  Rights  Practices  in  Indonesia.  After  considering  all

of the evidence, the IJ found Salim’s testimony truthful, but

nevertheless concluded that the facts of Salim’s case did not

rise to the level of past persecution. In the IJ’s view, the times

Salim  was  threatened  and  robbed  by  other  students  on  his

way to and from school appeared to be random acts of vio‐

lence. The IJ also concluded that Salim had failed to establish

a well‐founded fear of future persecution. Salim did not pre‐

sent  any  evidence  suggesting  that  he  would  be  singled  out

individually  for  persecution  if  returned  to  Indonesia,  and

even  though  general  discrimination  against  ethnic  and  reli‐

gious minorities in Indonesia still exists, the IJ noted that in‐

stances  of  harassment  against  Chinese  people  were  on  the

decline.

Salim did not appeal the IJ’s decision, but filed a motion

to reopen his proceedings. In support of his motion, he filed

over twenty articles about religious tension in Indonesia and

argued  that  he  should  qualify  for  asylum  under  Ninth  Cir‐

4  No. 12‐3858

cuit  case  law  because  he  is  a  member  of  two  “disfavored

groups” in Indonesia: ethnic Chinese people and Christians.

The  IJ  denied  the  motion,  concluding  that  Salim’s  motion

was “nothing more than a late attempt to submit additional

background  information  on  conditions  in  Indonesia  and  a

legal argument that has been rejected by the Seventh Circuit

Court of Appeals.” Salim then appealed the denial of his mo‐

tion  to  reopen  to  the  BIA.  The  BIA  dismissed  the  appeal,

concluding  that  Salim  failed  to  present  any  new  evidence

that  was  previously  unavailable  or  undiscoverable  at  his

former hearing. This petition for review followed.

II. ANALYSIS

Salim contends on appeal that the BIA’s denial of his mo‐

tion  to  reopen  the  proceedings  constituted  an  abuse  of  dis‐

cretion. To prevail on a motion to reopen, a petitioner must

point to new evidence that “is material and was not availa‐

ble and could not have been discovered or presented at the

former hearing.” 8 C.F.R. § 1003.2(c)(1); see Selimi v. Ashcroft,

360  F.3d 736,  739 (7th  Cir. 2004). The  BIA  has  broad  discre‐

tion  in  deciding  whether  to  grant  a  motion  to  reopen,  and

we will uphold the BIA’s decision unless it was “made with‐

out a rational explanation, inexplicably departed from estab‐

lished  policies,  or  rested  on  an  impermissible  basis  such  as

invidious discrimination against a particular race or group.”

Awad v. Ashcroft, 328 F.3d 336, 341 (7th Cir. 2003).

A. No New Evidence Presented

To  support  his  motion  to  reopen,  Salim  submitted  nu‐

merous news articles in an attempt to show the extent of dis‐

crimination against Chinese Christians in Indonesia. But the

problem for Salim is that he cannot show that any of this ev‐

No. 12‐3858  5

idence was previously unavailable. As the BIA pointed out,

all but three of the many articles he submitted with his mo‐

tion were dated before February 23, 2010 (the date of the fi‐

nal hearing before the IJ). See Kucana v. Holder, 603 F.3d 394,

396–97 (7th Cir. 2010) (explaining that “[o]nly evidence that

could  not  have  been  presented  earlier  supports  a  motion  to

reopen … and then only to show that risk has increased be‐

cause  of  changes  in  country  conditions”).  And  while  three

articles  that  post‐dated  his  hearing  show  continuing  inter‐

religious  tensions  in  Indonesia,  they  do  not  demonstrate

new  or  changed  circumstances  suggesting  that  the  govern‐

ment of Indonesia is now unwilling or unable to protect Sal‐

im against the type of harassment of which he complains. See

Ingmantoro  v.  Mukasey,  550  F.3d  646,  650  (7th  Cir.  2008)

(“[T]he acts of private citizens do not constitute persecution

unless the government is complicit in those acts or is unable

or unwilling to take steps to prevent them.”) (citation omit‐

ted).

Salim  further  argues  that  the  BIA  failed  to  consider  a

Ninth  Circuit  case,  Tampubolon  v.  Holder,  610  F.3d  1056  (9th

Cir. 2010), as “new and material case law” in evaluating his

motion.  The  petitioners  in  that  case,  Protestant  Christians,

maintained  that  they  should  qualify  for  withholding  of  re‐

moval because they had a well‐founded fear of future perse‐

cution if returned to Indonesia. They argued that Christians

are a “disfavored group” in Indonesia, subject to severe dis‐

crimination and violence, and that their membership in that

group made it more likely than not that they would be sin‐

gled out individually for persecution on account of their re‐

ligion. See 8 C.F.R. § 1208.16(b)(2). The Ninth Circuit agreed.

The court explained that “[e]vidence of both individual and

group  targeting  are  relevant  to  demonstrate  the  likelihood

6  No. 12‐3858

that a particular individual will be persecuted. Therefore, the

more  evidence  of  group  targeting  an  …  applicant  proffers,

the  less  …  individually  specific  evidence  she  needs.”  610

F.3d at 1062 (citing Wakkary v. Holder, 558 F.3d 1049, 1062–64

(9th Cir. 2009)). According to Salim, Tampubolon constituted

“new  evidence”  since  it  was  issued  after  his  February  2010

hearing  before  the  IJ  and  it  was  the  first  case  to  explicitly

hold  that  Christians  in  Indonesia  are  a  disfavored  group.

Unfortunately  for  Salim,  Tampubolon  does  not  help  him  for

several reasons.

As  an  initial  matter,  a  change  in  case  law  is  not  consid‐

ered  new  “evidence”  for  purposes  of  a  motion  to  reopen.

Mungongo v. Gonzales, 479 F.3d 531, 534 (7th Cir. 2007). It is a

motion  for  reconsideration,  as  opposed  to  a  motion  to  reo‐

pen, that asks the agency to consider a change in the law. See

Victor v. Holder, 616 F.3d 705, 709 (7th Cir. 2010) (explaining

that a motion to reconsider “asks the BIA to revisit its deci‐

sion in light of additional legal arguments, a change of law,

or  an  argument  that  was  overlooked  earlier,”  whereas  “a

motion to reopen does not take issue with the BIA’s decision

at  the  time  it  was  entered,  but  instead  asks  the  BIA  to  re‐

examine its opinion in light of evidence that was unavailable

at the time of the original opinion”).

But  more  importantly,  the  “disfavored  group”  analysis

used  in  asylum  and  withholding  of  removal  cases  in  the

Ninth Circuit is also not “new” or a change in the law. This

approach  dates  back  to  at  least  1994  in  the  asylum  context.

See Kotasz v. INS, 31 F.3d 847, 853 (9th Cir. 1994); see also Sael

v. Ashcroft, 386 F.3d 922, 927 (9th Cir. 2004) (finding Indone‐

sia’s  ethnic  Chinese  minority  a  disfavored  group).  And  the

Ninth  Circuit’s  decision  in  Wakkary  v.  Holder  (which  recog‐

No. 12‐3858  7

nized that Chinese Christians—like Salim—are disfavored in

Indonesia),  held  that  this  mode  of  analysis  is  applicable  in

the withholding of removal context as well. 558 F.3d at 1063–

64. In other words, it is not as if the IJ and BIA did not have

the  benefit  of  a  fully  developed  body  of  Ninth  Circuit  case

law  on  this  issue  when  evaluating  Salim’s  claims.  The  fact

that  the  Ninth  Circuit  had  not  yet  definitively  said  that

Christians (who are not Chinese) are also considered a disfa‐

vored  group  until  June  2010  in  Tampubolon  is  beside  the

point—the  approach  being  used  to  evaluate  these  claims  ex‐

isted  well  before  Salim’s  February  2010  hearing,  and  Salim

could have invoked it.

B. Disfavored Group Approach Does Not Apply

Both  the  IJ  and  BIA  found  Tampubolon  unhelpful  to  Sal‐

im’s  case  not  only  because  it  was  not  evidence  and  did  not

offer  anything  new,  but  also  because  the  disfavored  group

analysis used in the Ninth Circuit has been expressly reject‐

ed by our  circuit. Indeed, several of our cases have rejected

this approach on the grounds that it is a “less stringent” test.

See Ingmantoro, 550 F.3d at 652 n.7 (citing cases); Kaharudin v.

Gonzales, 500 F.3d 619, 625 (7th Cir. 2007) (noting that while

“[t]he Ninth Circuit has deemed ethnic Chinese a disfavored

group in Indonesia, … [w]e previously have considered and

rejected  the  application  of  the  Ninth  Circuit’s  ‘disfavored

group’  analysis  in  the  context  of  withholding  removal,  and

we  decline  to  revisit  the  issue  in  this  case.”);  Firmansjah  v.

Gonzales,  424  F.3d  598,  607  n.6  (7th  Cir.  2005)  (“This  circuit

has  not  recognized  a  lower  threshold  of  proof  based  on

membership  in  a  ‘disfavored  group.’”).  In  light  of  the  con‐

trolling  precedent  in  this  circuit,  the  BIA  did  not  abuse  its

discretion in declining to apply Tampubolon.

8  No. 12‐3858

Salim nevertheless invites us to use his case as an oppor‐

tunity to reverse course and hold that the disfavored group

analysis  does  not  create  a  new  test  or  lower  a  petitioner’s

burden  of  proof,  but  rather  simply  uses  an  evidentiary

standard  that  falls  within  the  established  framework  of

proving  a  well‐founded  fear  of  future  persecution  in  both

asylum and withholding of removal cases. Given that Salim

never appealed the IJ’s February 2010 decision on the merits,

we decline the invitation.

But  the  central  question  of  whether  the  Ninth  Circuit’s

disfavored group approach actually differs from our circuit’s

analysis of these cases in a meaningful way remains. In both

the  asylum  and  withholding  of  removal  context,  an  appli‐

cant  may  be  eligible  for  relief  if  he  can  demonstrate  a  well‐

founded  fear  of  future  persecution.  8  C.F.R.  § 208.13(b)(2)

(using “reasonable possibility” standard in asylum context);

8  C.F.R.  §  208.16(b)(2)  (using  “more  likely  than  not”  stand‐

ard in withholding of removal context). A probability of fu‐

ture  persecution  may  be  established  by  either  one  of  two

methods.  Under  one  method,  the  applicant  must  show  that

“there  is  a  pattern  or  practice”  of  persecution  against  a

group of persons “similarly situated” to the applicant on ac‐

count of a protected ground, and that “his or her own inclu‐

sion  in  and  identification  with  such  group  of  persons”

makes  it  “reasonable”  or  “more  likely  than  not”  that  his  or

her life or freedom would be threatened upon return to that

country.  8  C.F.R.  §§ 208.13(b)(2)(iii), 208.16(b)(2)(i)–(ii).  We

have said before that in order to use the “pattern or practice”

method,  “the  persecution  of  a  protected  group  must  be  a

systematic,  pervasive,  or  organized  effort  to  kill,  imprison,

or severely injure members of the protected group, and this

effort  must  be  perpetuated  or  tolerated  by  state  actors.”

No. 12‐3858  9

Ingmantoro,  550  F.3d  at  651  (citation  and  internal  quotation

marks omitted); see also Banks v. Gonzales, 453 F.3d 449, 452–

53  (7th  Cir.  2006)  (recognizing  that  member  of  persecuted

ethnic and political party had reasonable fear of future per‐

secution in light of pattern or practice of persecution). Salim

does not raise such a claim here.

The  second,  alternative  method  of  finding  future  perse‐

cution  calls  for  an  individualized  assessment  of  the  risk  of

harm. Under this method, an applicant must show that there

is a reasonable possibility (in the asylum context) or that it is

more likely than not (in the withholding of removal context)

that  he  will  be  “singled  out  individually”  for  persecution  if

forced  to  return  home.  8  C.F.R.  §§  208.13(b)(2),  208.16(b)(2);

see also Munoz‐Avila v. Holder, 716 F.3d 976, 982–83 (7th Cir.

2013) (reiterating that “the level of overall danger in a coun‐

try is not a sufficient basis to find persecution, and that a pe‐

titioner  must  demonstrate  that  he  or  she  is  likely  to  be  sin‐

gled  out”).  This  is  where  the  Ninth  Circuit’s  disfavored

group analysis comes into play. That court has defined a dis‐

favored group as a “group of individuals in a certain coun‐

try or part of a  country, all  of whom share a  common,  pro‐

tected  characteristic,  many  of  whom  are  mistreated,  and  a

substantial number of whom are persecuted, but who are not

threatened  by  a  pattern  or  practice  of  systematic  persecu‐

tion.” Tampubolon, 610 F.3d at 1060 (citing Wakkary, 558 F.3d

at  1052,  1062)  (emphasis  added).  The  idea  is  that  belonging

to  a  disfavored  group  is  relevant  to  demonstrating  an  indi‐

vidualized risk of persecution because “one’s chances of be‐

ing singled out from the general population and subjected to

persecution  is  often  strongly  correlated  with  the  frequency

with which others who share the same disfavored character‐

istic  are  mistreated  and  persecuted.”  Wakkary,  558  F.3d  at

10  No. 12‐3858

1063; see also id. at 1064 (“In other words, when asking how

likely  it  is  that  an  individual  applicant  will  be  ‘singled  out’

in the future on the basis of his group membership, it is in‐

disputably  relevant  …  how  others  in  his  group  are  treat‐

ed.”).

In  theory,  one  could  view  the  Ninth  Circuit’s  approach

on this score as a simple recognition that group membership

matters, as it is “an aspect of nearly all asylum claims, not a

special problem limited to pattern or practice cases.” See Ko‐

tasz v. INS, 31 F.3d 847, 853 (9th Cir. 1994). And the INS reg‐

ulations  clearly  “contemplate  the  effect  of  group  member‐

ship  on  an  individual’s  circumstances  by  enumerating  the

five  statutory  categories  of  withholding  eligibility.”  Kho  v.

Keisler, 505 F.3d 50, 55 (1st Cir. 2007). But this approach has

led to significant disagreement among the circuits because it

invites one to question what exactly it seeks to add to the ex‐

isting  regulatory  regime  that  is  not  already  covered  under

the  “pattern  or  practice”  theory  of  persecution.  In  practice,

the  Ninth  Circuit  appears  to  be  using  a  sliding‐scale  ap‐

proach to find “the more serious and widespread the threat

to the [disfavored] group in general, the less individualized

the threat of persecution needs to be.” Sael, 386 F.3d at 925.

In Sael, the record showed significant discrimination against

Chinese  minorities  in  Indonesia,  but  this  mistreatment  did

not rise to the level of a “pattern or practice” of persecution.

Id.  at  929.  However,  the  petitioner  did  successfully  demon‐

strate  “the  general  persecution  of  ethnic  Chinese,  sufficient

to characterize their status as ‘disfavored’ in Indonesia,” id.,

and so she only had to establish a “comparatively low level

of individualized risk in order to prove that she has a well‐

founded fear of future persecution.” Id. at 927; see also Wak‐

kary, 558 F.3d at 1064. Essentially, this approach serves as a

No. 12‐3858  11

safety net for those who fall short of establishing a pattern of

practice  of  persecution,  but  have  shown  membership  in  a

historically  mistreated  group.  See  Kho,  505  F.3d  at  55  (“A

group may be deemed ‘disfavored’ on the basis of evidence

of  mistreatment  that  is  less  pervasive  and  less  severe  than

that  required  to  establish  a  pattern  or  practice  of  persecu‐

tion.”).

Though we often discuss a petitioner’s membership in a

particular  group  in  the  context  of  assessing  an  individual‐

ized  threat  of  future  persecution,  see  Escobar  v.  Holder,  657

F.3d 537, 549 (7th Cir. 2011), we have never held that a peti‐

tioner may put forth less evidence of individualized persecu‐

tion  simply  by  virtue  of  belonging  to  a  disfavored  group.

See,  e.g.,  Zhou  Ji  Ni  v.  Holder,  635  F.3d  1014,  1020  (7th  Cir.

2011)  (denying  petition  for  review  where evidence  of  coun‐

try  conditions  regarding  Chinese  repression  of  Christianity

were  “untethered  from  facts  establishing  an  individualized

risk of persecution”). Instead, we have always required a pe‐

titioner  to  show “specific, detailed facts supporting the  rea‐

sonableness of [his] fear that [he] will be singled out for per‐

secution.” Bhatt v. Reno, 172 F.3d 978, 982 (7th Cir. 1999) (cit‐

ing  cases).  In  reality,  the  disfavored  group  approach  in  the

Ninth Circuit may yield similar or even identical results. See,

e.g.,  Halim  v.  Holder,  590  F.3d  971,  978–79  (9th  Cir.  2009)

(denying petition for review where petitioner failed to make

the  “minimal  showing”  of  individual  targeting).  But  to  the

extent  that  the  Ninth  Circuit  uses  “a  lower  standard  for  in‐

dividualized  fear  absent  a  ‘pattern  or  practice’  of  persecu‐

tion,” Lie v. Ashcroft, 396 F.3d 530, 538 n.4 (5th Cir. 2005), we

must  join  other  circuits  that  have  rejected  the  disfavored

group approach. See id.; Kho, 505 F.3d at 55; Wijaya v. Gonza‐

les, 227 Fed. Appx. 35, 38 n.1 (2d Cir. 2007) (summary order).

12  No. 12‐3858

Here too, Salim presented no new evidence on reopening to

show  his  individualized  risk  of  future  persecution,  and,

therefore,  the  disfavored  group  approach  would  not  have

helped him in any event.

III. CONCLUSION

The petition for review is DENIED.