Nucor Corp. v. United States

Slip Op. 08‐141

UNITED STATES COURT OF INTERNATIONAL TRADE

NUCOR CORP. and STEEL DYNAMICS, INC.,

Plaintiffs,

and

THYSSENKRUPP STEEL AG, THYSSENKRUPP STEEL

N.A., INC. and SALZGITTER AG STAHL UND

TECHNOLOGIE,

Consolidated Plaintiffs,

BEFORE: GREGORY W. CARMAN,

and

JUDGE

AK STEEL CORP. and UNITED STATES STEEL CORP.,

Consol. Court No. 07‐00071

Plaintiff‐Intervenors,

Public Version

v.

UNITED STATES,

Defendants,

and

JFE STEEL CORP.; KOBE STEEL, LTD.; NIPPON STEEL

CORP.; NISSHIN STEEL CO., LTD.; SUMITOMO METAL

INDUS., LTD.; BLUESCOPE STEEL AMERICAS LLC;

BLUESCOPE STEEL LTD.; ARCELORMITTAL USA INC.;

and ARCELORMITTAL DOFASCO INC.,

Defendant‐Intervenors.

[Held: Plaintiffs’ motions for judgment on the agency record are DENIED; U.S. International

Trade Commission’s Five Year Sunset Determination is AFFIRMED.]

Wiley Rein LLP, (Alan H. Price; Timothy C. Brightbill; Robert DeFrancesco) for Plaintiff,

Nucor Corporation and Steel Dynamics, Inc.

King & Spalding LLP, (Joseph W. Dorn; Elizabeth E. Duall; Jeffrey M. Telep) for Plaintiff‐

Intervenor AK Steel Corporation.

Skadden, Arps, Slate, Meagher & Flom LLP (Stephen J. Narkin; Robert E. Lighthizer; John

J. Mangan; James C. Hecht; Stephen P. Vaughn) for Plaintiff‐Intervenor United States Steel

Corporation.

Sharretts, Paley, Carter & Blauvelt, PC, (Gail T. Cumins; Beatrice A. Brickell; Donna L.

Shira) for Consolidated Plaintiffs ThyssenKrupp Steel AG, ThyssenKrupp Steel N.A., Inc.

and Salzgitter AG Stahl und Technologie.

James M. Lyons, General Counsel; Neal J. Reynolds, Assistant General Counsel, Office of

the  General  Counsel,  United  States  International  Trade  Commission  (June  B.  Brown;

Andrea C. Casson; David B. Fishberg), for Defendant, United States.

Gibson, Dunn & Crutcher, LLP (Daniel J. Plaine; J. Christopher Wood; Gracia M. Berg;

Dave M. Wharwood) for Defendant‐Intervenors JFE Steel Corporation, Kobe Steel, Ltd.,

Nippon Steel Corporation, Nisshin Steel Co., Ltd., and Sumitomo Metal Industries, Ltd.

Leonard M. Shambon, Esq. (Leonard M. Shambon) and Fischer Fox Global PLLC (Lynn M.

Fischer  Fox,  Esq.;  Gracia  M.  Berg,  Esq.)  for  Defendant‐Intervenors  BlueScope  Steel

Americas LLC and BlueScope Steel Limited.

Stewart and Stewart (Terrence P. Stewart; Patrick J. McDonough; Elizabeth A. Argenti) for

Defendant‐Intervenor ArcelorMittal USA Inc.

Hunton & Williams LLP (William Silverman; Douglas J. Heffner; Richard P. Ferrin) for

Defendant‐Intervenor ArcelorMittal Dofasco Inc.

Hogan & Hartson, LLP (Mark S. McConnell; Jonathan T. Stoel; Lewis E. Leibowitz) for

Chrysler LLC, Ford Motor Company, General Motors Corporation, Honda of America

Mfg., Inc., Honda Trading America Corporation, Mercedes‐Benz U.S. International, Inc.,

Nissan North America, Inc., and Toyota Motor North America, Inc. Amici Curiae.

OPINION & ORDER

Dated: December 23, 2008

CARMAN, JUDGE:  This consolidated matter is before the Court on several motions for

Consol. Case No. 07‐00071 Page 3

judgment upon the agency record brought by plaintiffs/plaintiff‐intervenors Nucor

Corporation (“Nucor”), Steel Dynamics, Inc. (“SDI”), AK Steel Corporation (“AK Steel”)

(together the “Joint Plaintiffs”), and United States Steel Corporation (“USS”), along with

consolidated plaintiffs ThyssenKrupp Steel, AG, ThyssenKrupp N.A., Inc., and

Salzgitter AG Stahl und Technologie (together the “German Plaintiffs”) pursuant to U.S.

CIT Rule 56.2.

Joint Plaintiffs, USS, and German Plaintiffs respectively challenge particular

aspects of the final determination by the United States International Trade Commission

(“ITC” or “Commission”) in certain five‐year sunset reviews pursuant to 19 U.S.C.

§§ 1675(c), 1675a(a) (2000) concerning corrosion‐resistant carbon steel products from

Australia, Canada, France, Germany, Japan, and Korea.  JFE Steel Corporation, Kobe

Steel, Ltd., Nippon Steel Corporation, Nisshin Steel Co., Ltd., Sumitomo Metal

Industries, Ltd., BlueScope Steel Limited, BlueScope Steel Americas LLC, ArcelorMittal

Dofasco Inc., and ArcelorMittal USA Inc. participated as Defendant‐Intervenors in this

consolidated action.  Finally, Chrysler LLC, Ford Motor Company, General Motors

Corporation, Honda of America Mfg., Inc., Honda Trading America Corporation,

Mercedes‐Benz U.S. International, Inc., Nissan North America, Inc., and Toyota Motor

North America, Inc. (together, the “Auto Producers”) participated as Amici Curiae in

support of the ITC’s determination pertaining to its decision on Australia, Canada,

Consol. Case No. 07‐00071 Page 4

France and Japan.

JURISDICTION

The Court has jurisdiction pursuant to 28 U.S.C. § 1581(c) (2000) and 19 U.S.C.

§ 1516a(a)(2)(A)(i)(I) and (B)(iii) (2000).

BACKGROUND

This consolidated matter stems from several appeals of the ITC’s second sunset

review determination, for the period of review (“POR”) 2000 to 2005, concerning

corrosion‐resistant carbon steel products (“CoRe steel” or “subject imports”) from

Australia, France, Japan, Germany, Korea and Canada.  Certain Carbon Steel Products

From Australia, Belgium, Brazil, Canada, Finland, France, Germany, Japan, Korea,

Mexico, Poland, Romania, Spain, Sweden, Taiwan, and the United Kingdom, Inv. Nos.

AA1921‐197 (2d Review); 701‐TA‐319, 320, 325‐327, 348, and 350 (2d Review); and 731‐

TA‐573, 574, 576, 578, 582‐587, 612, and 614‐618 (2d Review), USITC Pub. No. 3899

(January 2007) (C.R. 831 or P.R. 940) (“2007 Commission Views”).1

In 1993, the ITC found that unfairly‐traded imports of corrosion‐resistant CoRe

steel from Australia, Canada, France, Germany, Japan and Korea were causing material

injury to the domestic industry.  See Certain Flat‐Rolled Carbon Steel Products from

1

The Administrative Record in this case consists of two versions, a Confidential

Record (“C.R.”) and a Public Record (“P.R.”).  In this Opinion, documentary references

are made to documents drawn from either version.  For example, C.R. 831 refers to the

Confidential Record, document number 831.

Consol. Case No. 07‐00071 Page 5

Argentina, Australia, Austria, Belgium, Brazil, Canada, Finland, France, Germany, Italy,

Japan, Korea, Mexico, the Netherlands, New Zealand, Poland, Romania, Spain, Sweden,

and the United Kingdom, USITC Pub. 2664, Inv. Nos. 701‐TA‐319‐332, 334, 336‐342, 344

and 347‐353 (Final) and Inv. Nos. 731‐TA‐573‐579, 581‐592, 594‐597, 599‐609 and 612‐619

(Final) (Aug. 1993) (P.R. 137) (“1993 Determination”).  As a result, the Department of

Commerce published countervailing duty (“CVD”) orders on CoRe steel from France

and Korea and antidumping duty (“ADD”) orders on CoRe steel from Australia,

Canada, France, Germany, Japan and Korea.  See 2007 Sunset Review Information at

OVERVIEW‐3 (P.R. 941).

In 2000, the ITC conducted its first five‐year sunset reviews of these orders.  In

this first sunset review, inter alia, the ITC exercised its discretion to cumulate all subject

imports together.  See Certain Carbon Steel Products from Australia, Belgium, Brazil,

Canada, Finland, France, Germany, Japan, Korea, Mexico, The Netherlands, Poland,

Romania, Spain, Sweden, Taiwan, and The United Kingdom, USITC Pub. 3364, Inv.

Nos. AA 1921‐197 (Review), 701‐TA‐231, 319‐320, 322, 325‐328, 340, 342, and 348‐350

(Review), and 731‐TA‐573‐576, 578, 582‐587, 604, 607‐608, 612, and 614‐618 (Review)

(Nov. 2000) at 47 (P.R. 124) (“2000 Sunset Determinations”).  The ITC also found that

revocation of the ADD/CVD orders would result in the continuation or recurrence of

material injury.  Id. at 58.  Consequently, the ADD and CVD orders continued.

Consol. Case No. 07‐00071 Page 6

On November 1, 2005, the ITC instituted a second five‐year sunset review of

these orders.  See Certain Carbon Steel Products From Australia, Belgium, Brazil,

Canada, Finland, France, Germany, Japan, Korea, Mexico, Poland, Romania, Spain,

Sweden, Taiwan, and United Kingdom, 70 Fed. Reg. 62,324 (Oct. 31, 2005); see also 2007

Sunset Review Information at OVERVIEW‐1 (P.R. 941).

On February 6, 2006, the ITC decided to conduct full reviews pursuant to section

751(c)(5) of the Tariff Act of 1930, 19 U.S.C. § 1675(c)(5).  See Certain Carbon Steel

Products From Australia, Belgium, Brazil, Canada, Finland, France, Germany, Japan,

Korea, Mexico, Poland, Romania, Spain, Sweden, Taiwan, and the United Kingdom, 71

Fed. Reg. 8,874 (Feb. 21, 2006).  All parties engaged in this lawsuit actively participated

in all stages of these reviews.

On December 14, 2006, the Commission voted, and by a vote of four to two (4 to

2) determined that revocation of the orders on CoRe steel from Australia, Canada,

France and Japan would not be likely to lead to continuation or recurrence of material

injury to the domestic industry (i.e., a negative determination).  2007 Commission

Views at 1 (P.R. 940).  The ITC unanimously decided, however, that revocation of the

orders on CoRe steel from Germany and Korea would be likely to lead to a continuation

or recurrence of material injury to the domestic industry (i.e., an affirmative

determination.)  Id.  The ITC also decided on a subsidiary preliminary issue, by a vote

Consol. Case No. 07‐00071 Page 7

of four to two (4 to 2), to cumulate the subject imports into two groups: (i) Australia,

France and Japan; and (ii) Germany and Korea.  Id. at 106.  With respect to Canada, the

ITC decided not to cumulate Canadian CoRe steel imports with any of the subject

imports from the other countries.  Id.  These final determinations were published in the

Federal Register on January 31, 2007.  Certain Carbon Steel Products From Australia,

Belgium, Brazil, Canada, Finland, France, Germany, Japan, Korea, Mexico, Poland,

Romania, Spain, Sweden, Taiwan, and the United Kingdom, 72 Fed. Reg. 4,529 (Int’l

Trade Comm’n Jan. 31, 2007) (P.R. 932) (“Final Sunset Determination”).

Plaintiffs/Plaintiff‐Intervenors/Consolidated Plaintiffs subsequently filed

separate appeals to the U.S. Court of International Trade (“CIT”) (Case Nos. 07‐00071,

07‐00075, 07‐00076, and 07‐00087), which were consolidated under this action (Consol.

Case No. 07‐00071) on September 7, 2007, challenging, inter alia, the following agency

determinations: (1) the ITC’s decision to cumulate the subject imports into two separate

groups—Australia/France/Japan and Germany/Korea; (2) its negative determination

with respect to CoRe steel from Australia, France & Japan; (3) its negative determination

with respect to CoRe steel from Canada, particularly its determination that the volume

of Canadian imports would not be significant if the orders were revoked; (4) the ITC’s

decision to cumulate German CoRe steel imports with Korean CoRe steel imports; (5)

the ITC’s affirmative determination with respect to imports of CoRe steel from

Consol. Case No. 07‐00071 Page 8

Germany and Korea; and finally (6) whether the ITC was required to apply an analysis

pursuant to the U.S. Court of Appeals for the Federal Circuit’s (“CAFC”) opinion in

Bratsk Aluminum Smelter v. United States, 444 F.3d 1369 (Fed. Cir. 2006).

Oral argument on these motions was held before this Court on November 5, 2008

in a partially‐closed, partially‐public session, due to the abundance of business

proprietary information throughout the parties’ argument.

STANDARD OF REVIEW

The court is required to uphold a sunset review determination by the ITC unless

it is “unsupported by substantial evidence on the record, or otherwise not in accordance

with law.”  19 U.S.C. § 1516a(b)(1)(B)(i) (2000).  A party “challenging the ITC’s

determination under the substantial evidence standard ‘has chosen a course with a high

barrier to reversal.’”  Nippon Steel Corp. v. United States, 458 F.3d 1345, 1358 (Fed. Cir.

2006) (internal citations omitted).  “Substantial evidence is more than a mere scintilla,”

it is “such relevant evidence as a reasonable mind might accept as adequate to support a

conclusion.”  Consol. Edison Co. v. N.L.R.B., 305 U.S. 197, 229 (1938) (citing

Appalachian Elec. Power Co. v. N.L.R.B., 93 F.2d 985, 989 (4th Cir. 1938)).  There must

be “[a] rational connection between the facts found and the choice made” in an agency

determination if it is to be characterized as supported by substantial evidence and

otherwise in accordance with law.  Burlington Truck Lines, Inc. v. United States, 371

Consol. Case No. 07‐00071 Page 9

U.S. 156, 168 (1962).

In determining the existence of substantial evidence, a reviewing court must

consider “the record as a whole, including evidence that supports as well as evidence

that ‘fairly detracts from the substantiality of the evidence.’”  Huaiyin Foreign Trade

Corp. v. United States, 322 F.3d 1369, 1374 (Fed. Cir. 2003) (quoting Atl. Sugar, Ltd. v.

United States, 744 F.2d 1556, 1562 (Fed. Cir. 1984)).  Moreover, the court must not

“displace the [agency’s] choice between two fairly conflicting views, even though the

court would justifiably have made a different choice had the matter been before it de

novo.” Universal Camera Corp. v. N.L.R.B., 340 U.S. 474, 488 (1951).  “[I]t is not the

province of the Court to reweigh the evidence before the agency.”  Comm. for Fair

Beam Imports v. United States, 31 CIT __, __, 477 F. Supp.2d 1313, 1326 (2007), aff’d 260

Fed. Appx. 302 (Fed. Cir. Jan. 11, 2008).  That said, “the agency must examine the

relevant data and articulate a satisfactory explanation for its action including a ‘rational

connection between the facts found and the choice made.’”  Motor Vehicle Mfrs. Ass’n

of United States v. State Farm Auto Ins. Co., 463 U.S. 29, 43 (1983) (quoting Burlington

Truck Lines v. United States, 371 U.S. 156, 168 (1962)).  However, the ITC is “presumed

to have considered all of the evidence on the record” and “is not required to explicitly

address every piece of evidence presented by the parties.”  Nucor Corp. v. United

States, 28 CIT 188, 234, 318 F. Supp.2d 1207, 1247 (2004) (citation omitted), aff’d, 414

Consol. Case No. 07‐00071 Page 10

F.3d 1331 (Fed. Cir. 2005).  The ITC need not “make an explicit response to every

argument made by a party, but [current law] instead requires that issues material to the

agency’s determination be discussed so that the ‘path of the agency may reasonably be

discerned’ by a reviewing court.”  Timkin U.S. Corp. v. United States, 421 F.3d 1350,

1354 (Fed. Cir. 2005) (quoting Uruguay Round Agreements Act (“URAA”), Statement of

Administration Action (“SAA”), accompanying H.R. Rep. No. 103‐826, at 892); see also

Ceramica Regiomontana, S.A. v. United States, 810 F.2d 1137, 1139 (Fed. Cir. 1987).

Where granted statutory discretion, ITC determinations remain subject to review

for abuse of discretion.  Citizens to Preserve Overton Park, Inc. v. Volpe, 401 U.S. 402,

416 (1971) (The standard is “whether the decision was based on a consideration of the

relevant factors and whether there has been a clear error of judgment.”).

On questions of law, the Court is guided by U.S. Supreme Court precedent

holding that, unless contrary to the “unambiguously expressed intent of Congress,” the

agency’s interpretation of the statute it administers must be upheld if that interpretation

is “permissible.”  Chevron U.S.A. Inc. v. Nat. Res. Def. Council, Inc., 467 U.S. 837, 843

(1984).  Consequently, a degree of deference is owed to the agency when it interprets

the statute it administers and “[w]hether we would come to the same conclusion, were

we to analyze [it] anew, is not the issue.”  Suramerica de Aleaciones Laminadas, C.A. v.

United States, 966 F.2d 660, 665 (Fed. Cir. 1992).

Consol. Case No. 07‐00071 Page 11

DISCUSSION

I. The ITC’s Cumulation Determination Is Supported by Substantial Evidence

on the Record and Is Otherwise in Accordance with Law.

A. Cumulation ~ Statutory Framework

The ITC is required to conduct a sunset review every five years after publication

of an antidumping duty order, a countervailing duty order, or a prior sunset review.

See 19 U.S.C. § 1675(c)(1).  In a five year sunset review the ITC decides, inter alia,

“whether revocation of an order . . . would be likely to lead to continuation or

recurrence of material injury within a reasonably foreseeable time.”  19 U.S.C. §

1675a(a)(1) (2000).  The ITC must evaluate “the likely volume, price effect, and impact

of imports of the subject merchandise on the industry if the order is revoked . . . .”  19

U.S.C. § 1675a(a)(1).  In making this material injury determination, the ITC, in its

discretion,

may cumulatively assess the volume and effect of imports of

the  subject  merchandise  from  all  countries  with  respect  to

which reviews under section 1675(b) or (c) of this title were

initiated on the same day, if such imports would be likely to

compete with each other and with domestic like products in

the United States market.

19 U.S.C. § 1675a(a)(7) (2000) (emphasis added); see Nippon Steel Corp. v. United

States, 494 F.3d 1371, 1374 n.4 (Fed. Cir. 2007) (ITC may cumulatively assess the volume

and effect of subject imports from several countries for purposes of the material injury

Consol. Case No. 07‐00071 Page 12

analysis, so long as certain threshold requirements are met.)

The cumulation statute does, however, limit the ITC’s discretionary authority;

the agency “shall not cumulatively assess the volume and effects of imports of the

subject merchandise in a case in which it determines that such imports are likely to have

no discernible adverse impact on the domestic industry.”  19 U.S.C. § 1675a(a)(7)

(emphasis added); see also SAA at 887 (The ITC may not “cumulate imports from any

country if those imports are likely to have no discernable adverse impact on the

domestic industry.”).2  There is no statute enumerating “factors to . . . consider[] in

determining whether subject imports from a particular country are likely to have no

discernable impact.”  Usinor Industeel, S.A. v. United States, 26 CIT 1402, 1408 (2002).

Indeed the ITC “Commissioners themselves differ as to approach.”  Id. at 1408.

In addressing this query, the ITC’s first question is

whether the imports are likely to have any such impact.  If not,

the  ITC  is  precluded  from  cumulating.    If  yes,  then  the

question  remains  whether  that  impact  is  also  adverse.    If

affirmative, the agency is permitted to cumulate; if negative,

cumulation  is  not  permissible  since  any  impact  is  not  both

discernible and adverse.

Neenah Foundry Co. v. United States, 25 CIT 702, 712‐13, 155 F. Supp.2d 766, 775 (2001).

2

The SAA, by statute, “shall be regarded as an authoritative expression by the

United States concerning the interpretation and application of the Uruguay Round

Agreements and this Act in any judicial proceeding in which a question arises

concerning such interpretation or application.” 19 U.S.C. § 3512(d) (2000).

Consol. Case No. 07‐00071 Page 13

Congress granted the ITC’s discretionary powers in order to account for the fact

that “competition from unfairly traded imports from several countries simultaneously

often has a hammering effect on the domestic industry [that] may not be adequately

addressed if the impact of the imports [is] analyzed separately on the basis of country of

origin.”  Neenah Foundry Co., 155 F. Supp.2d at 772 (quoting H.R. Rep. No. 100‐40, part

1, at 130 (1987)) (emphasis added).  While the ITC’s discretion here is not unfettered, its

“exercise of discretion [must] be predicated upon a judgment anchored in the language

and spirit of the relevant statutes and regulations.”  Freeport Minerals Co. v. United

States, 776 F.2d 1029, 1032 (Fed. Cir. 1985).  In summary, where the ITC exercises its

discretion to cumulate subject imports it may do so, only if, the sunset review was

[(1)] initiated on the same day, [and (2)] if such imports would

be likely to compete with each other and with domestic like

products  in  the  United  States  market.    [However,  (3)]  [t]he

Commission  shall  not  cumulatively  assess  the  volume  and

effects of imports of the subject merchandise in a case in which

it  determines  that  such  imports  are  likely  to  have  no

discernible adverse impact on the domestic industry.

19 U.S.C. § 1675a(a)(7) (2000).

B. The ITC’s Cumulation Determination

In this second sunset review the ITC majority decided3 to exercise its discretion

3

Commissioners Stephen Koplan and Charlotte R. Lane both dissented from the

ITC majority’s determination.  See note 8, infra.  They, however, joined the majority in

“its determination regarding legal standards . . . background, domestic like product,

and domestic industry.”  2007 Commission Views at 147; 147‐175 (P.R. 940).

Consol. Case No. 07‐00071 Page 14

to cumulate the subject imports from certain countries.  2007 Commission Views at 108

(C.R. 831).  The ITC considered the following enumerated issues in deciding whether or

not to cumulate:

(1)  whether  imports  from  any  of  the  subject  countries  are

precluded from cumulation because they are likely to have no

discernible  adverse  impact  on  the  domestic  industry;  (2)

whether imports of corrosion‐resistant steel from the subject

countries are likely to compete with each other and with the

domestic like product according to the traditional four‐factor

test;  and  (3)  other  considerations,  such  as  similarities  and

differences  in  the  conditions  of  competition  of  the  subject

countries with regard to their participation in the U.S. market.

Id. at 106‐107.  Following an analysis, the ITC determined that it would cumulate

subject goods into the following country groups: (1) Australia, France and Japan; (2)

Germany and Korea; and (3) Canada, set off by itself, not cumulated.  Id. at 108.  The

ITC’s initial determination was based on its finding that all subject imports would have

a discernible adverse impact on the U.S. industry, and that there was a reasonable

overlap in competition among imports from all six countries and the U.S. industry.  Id.

at 108, 119.

Specifically, the ITC found that subject goods from Canada would likely compete

under different conditions of competition than those of the other countries and thus

declined to cumulate Canadian subject imports with the other subject countries.  Id. at

108.  With respect to Germany and Korea, the ITC found that the conditions of

Consol. Case No. 07‐00071 Page 15

competition were similar to each other, but also different from the other countries and

therefore it exercised its discretion to cumulate German and Korean subject imports

separately from the other four countries.  Id.  Finally, the ITC decided to exercise its

discretion to cumulate Australian, French and Japanese subject imports with each other

as they face similar conditions of competition.  Id.

C. Contentions of the Parties ~ Australia, France & Japan

1.  Nucor, SDI, AK Steel (“Joint Plaintiffs”), and U.S. Steel (“USS”)

Joint Plaintiffs and USS4 first challenge the Commission’s decision to cumulate

subject imports from Australia, France and Japan with each other, but apart from

Canada, Germany, and Korea.  They contend that such decision is not supported by

substantial evidence and is not otherwise in accordance with law.  (See Joint Mem. In

Support of Pl.’s Joint Mot. For Judgment On Agency Record (“Joint Pl.’s Br.”) at 17;

Mem. In Support of Mot. for Judgment On the Agency Record by Pl.‐Intervenor USS

(“USS Br.”) at 11‐12.)  Joint Plaintiffs and USS argue that the ITC erred by (1) failing to

exercise its discretion to cumulate in a manner consistent with the statute and

congressional intent; (2) failing to apply the correct “conditions of competition” analysis

4

In a letter to the Court, USS indicated that “it will be participating in this

consolidated proceeding and challenging the ITC’s negative determinations with

respect to Australia, Japan, and France, and defending the ITC’s affirmative

determination with respect to Germany.”  Letter of United States Steel Corp., dated

September 14, 2007 (Docket No. 58).

Consol. Case No. 07‐00071 Page 16

in its cumulation decision and failing to apply it on a counterfactual basis; and (3)

failing to cumulate subject imports from Australia, France and Japan together with

Canada, Germany and Korea.  (Joint Pl.’s Br. at 17‐38; USS Br. at 10‐24.)

a. Joint Plaintiffs & USS argue that the ITC’s cumulation decision

was erroneous.

Joint Plaintiffs & USS contend that the ITC failed to follow the cumulation

statute.  They argue that 19 U.S.C. § 1675a(a)(7) sets out the sole factors that the ITC

may consider in the exercise of its discretion of whether to cumulate subject imports.

(Joint Pl.’s Br. at 17‐18; USS Br. at 11‐12.)  Specifically, two of the four ITC

commissioners comprising the majority—Chairman Pearson and Commissioner

Okun—“disregarded the prescribed statutory requirements for making a cumulation

determination in favor of a test that is not in the statute, i.e., considering only the

‘conditions of competition.’” (Joint Pl.’s Br. at 19; see also USS Br. 14‐18.)  Further, Joint

Plaintiffs & USS argue that when Chairman Pearson’s and Commissioner Okun’s

“extra‐statutory analysis” excluded a country from cumulation, they then failed to

consider the actual statutory factors—no discernible adverse impact and the likelihood

of a reasonable overlap of competition.  (Joint Pl.’s Br. at 20; see also USS Br. at 15‐16.)

Joint Plaintiffs note that though the ITC has in the past “considered additional elements

. . . as part of [its] exercise of discretion, such consideration has been part of or ancillary

to the statutory criteria.”  (Joint Pl.’s Br. at 20.)  Joint Plaintiffs conclude that because the

Consol. Case No. 07‐00071 Page 17

ITC disregarded the statute, the Commission’s analysis was incomplete.  (Joint Pl.’s Br.

at 22.)  Moreover, USS contends that the extra statutory factors that these refusenik

Commissioners employed “do not go to the question of whether imports from the

countries at issue will contribute to the hammering effect” but instead represent a

“misunderstand[ing of] the meaning of the Court’s ruling in Allegheny Ludlum5 . . .

treating it as giving the Commission carte blanche to do anything that they want in

addressing cumulation issues in five year reviews.”  (USS Br. 14‐15 (emphasis in

original).)

b. Joint Plaintiffs & USS argue that the ITC’s “conditions of

competition” analysis was flawed.

Joint Plaintiffs also contend that in spite of the ITC’s “extra‐statutory analysis,”

its application of the “conditions of competition” analysis was nevertheless flawed

because it considered the conditions of competition impacting the foreign industry or

foreign producers, and not the domestic industry as the statute requires.  (Joint Pl.’s Br.

at 22.)  Both Joint Plaintiffs and USS cite the first sunset review as precedent where the

ITC “correctly employed the ‘conditions of competition’ analysis” and cumulated all

subject countries together.  (Joint Pl.’s Br. at 22‐23 (citing 2000 Sunset Determinations at

5

Allegheny Ludlum Corp. v. United States, 30 CIT __, __, 475 F. Supp.2d 1370,

1376‐78 (2006) (Noting that an agency’s “exercise of discretion [must] be predicated

upon a judgment anchored in the language and spirit of the relevant statute and

regulations.”).

Consol. Case No. 07‐00071 Page 18

16, 49‐51 (P.R. 124)); see also USS Br. at 12‐13.)  In the second sunset review, Joint

Plaintiffs and USS argue that the ITC inexplicably “departed from the [conditions of

competition] analysis used in the first [sunset] review,” which was a sharp departure

from its previous practice and was therefore “ultra vires of the [cumulation] statute.”

(Joint Pl.’s Br. at 23‐24; see also USS Br. at 12‐13.)  Specifically, they argue, the ITC

“erroneously focused on differences . . . in which foreign producers competed in the

U.S. market and failed to consider any conditions of competition with respect to the

domestic industry.”  (Joint Pl.’s Br. at 24 (citing 2007 Commission Views at 8‐9, 111‐117

(P.R. 940)).)  These extra‐statutory considerations employed by the ITC, Joint Plaintiffs

argue, are irrelevant to the Commission’s cumulation analysis, i.e., they have “no

bearing on what effect subject imports will have on the conditions of competition in the

U.S. market.”  (Id.)

Grounding its argument in the cumulation statute’s legislative history, USS

contends that the use of the ITC’s discretion must be “guided, first and foremost, by a

consideration of the reasons why cumulation is provided for by the statute.”  (USS Br. at

12‐13 (emphasis in original).)  USS then compares the legislative history for the

mandatory cumulation statute for injury investigations (see 19 U.S.C. § 1677(7)(G)) with

the legislative history for the cumulation statute at issue here, to argue that (i)

“Congress regards cumulation as a ‘critical component’ of the antidumping and

Consol. Case No. 07‐00071 Page 19

countervailing duty laws”; and (ii) that the ITC must relegate its focus to specific factors

in order to assess whether imports from a particular country are likely to contribute to

the “hammering effect”6 of imports from multiple sources.  (USS Br. at 13‐14.)

USS also attacks the fact that both Chairman Pearson and Commissioner Okun

“never considered whether imports from all five countries [Australia, France, Japan,

Germany and Korea] were likely to compete with each other and with the domestic like

product, and never examined whether imports from each of these countries were likely

to have a discernible adverse impact on the domestic industry.”  (Id. at 15‐16.)

Consequently, USS argues, neither of these commissioners followed section 1675a(a)(7),

nor cited any authority to justify their departure,7 nor were concerned with the

hammering effects of imports, and thus “plainly violated the intent of Congress.”  (Id. at

15‐17 n.4.)

6

The purpose of cumulation is “to stem competition from unfairly traded imports

from several countries simultaneously [which] often has a hammering effect on the

domestic industry . . . [that] may not be adequately addressed if the impact of the

imports are [sic] analyzed separately on the basis of their country of origin.”  H.R. Rep.

No. 100‐40, part 1, at 130 (1987).

7

Chairman Pearson and Commissioner Okun cited as authority here, their

dissent in another five year review.  See Stainless Steel Bar from Brazil, India, Japan, and

Spain, USITC Pub. 3895, Inv. Nos. 731‐TA‐678, 679, 681, and 682 (2d Review) (Dec.

2006).  USS argues that this citation “sheds no additional light on [the] subject.”  (USS

Br. at 16.)

Consol. Case No. 07‐00071 Page 20

USS additionally challenges the Commission majority’s8 findings as the factual

basis for declining total cumulation.  The “alleged” differences in the conditions of

competition, which USS argues were significant to the Commission, “are wholly

irrelevant to the purpose of cumulation, internally inconsistent, or both.”  (USS Br. at

18.)  That the majority focused on the Australian, French and Japanese producer’s “lack

of interest in the U.S. market to any significant degree” (as evidenced by the low levels

of subject imports) “is totally misplaced.”  (Id.)  USS dismisses the significance of the

ITC’s finding of “low levels of subject imports” since ADD/CVD orders “almost

invariably” limit imports.  (Id.)

Joint Plaintiffs and USS also contend that the ITC’s finding that the French and

Japanese producers have no interest in the U.S. market because they are more likely to

supply the U.S. market from their U.S. affiliates’ production base, is erroneous.  (Joint

Pl’s Br. at 35‐36; USS Br. at 23‐25.)  First, they argue that the ITC rejected a similar

affiliation argument made by Japan during the first sunset review.  Second, USS

proffers that the record contains no direct evidence regarding the behavior of French

8

Commissioners Koplan and Lane dissented from the majority, inter alia, on the

issue of cumulation, and voted to cumulate all the subject countries together after

finding that there were no likely “significant differences in conditions of competition”

among the subject producers.  See Separate and Dissenting Views of Commissioner

Stephen Koplan and Commissioner Charlotte R. Lane with respect to Certain Carbon

Corrosion‐Resistant Steel, 2007 Commission Views at 161, 147‐161 (P.R. 940) and at 152‐

184 (C.R. 832) (“Dissenting Views”).

Consol. Case No. 07‐00071 Page 21

producers with U.S. affiliates, since the only such relationship, the Arcelor/Mittal

merger, was scheduled to take effect in early 2007, after the ITC’s vote on the second

review.  (Id. at 24 (citing 2007 Determinations at 128‐29 (P.R. 940)).)  Finally, USS cites to

the Final Staff Reports pointing out that the Japanese producers actually reduced their

U.S. presence due to the acquisition of National Steel by U.S. Steel during the current

POR.  (Id. at 24‐25 (citing Final Staff Report at CORE‐III‐2 (P.R. 652)).)

2.  Defendant ITC

Defendant maintains that the Commission’s exercise of discretion to cumulate

imports into three separate groups is supported by substantial evidence on the record

and is otherwise in accordance with law.  The ITC argues that the Commission

cumulated certain countries because it found that the “three groups of countries ‘likely

would compete under different conditions of competition than would the other

countries.’” (Mem. of Def. U.S. Int’l Trade Comm’n In Opp. To Pl.s’ Mots. For Judgment

on Agency R. (“ITC Resp. Br.”) at 14 (quoting 2007 Commission Views 8‐9 (C.R. 831)).)

a. The ITC argues in response that it has statutory discretion to

cumulate, its analysis thereunder was in accordance with law, and

supported by substantial evidence.

The ITC maintains that it has been granted discretion by Congress to decide

whether to cumulate during sunset reviews.  (ITC Resp. Br. at 15 (citing 19 U.S.C. §

1675a(a)(7)).)  Additionally, the ITC contends that CIT precedent recognizes that the

Consol. Case No. 07‐00071 Page 22

“Commission ‘has wide latitude in selecting the types of factors it considers relevant’

for that purpose.”  (Id. at 16 (quoting Allegheny Ludlum, 475 F. Supp.2d at 1380).)

The ITC retorts contending that Joint Plaintiffs’ and USS’s cumulation arguments

are “seriously flawed.”  Mainly, the Commission has statutory “discretion not to

cumulate imports from the subject countries even if it finds that the subject imports will

have a discernible adverse impact on the industry and that there is a reasonable overlap

of competition between them and the domestic like product.”  (Id. at 16‐17 (emphasis in

original).)  Neither does the ITC’s “conditions of competition” analysis contravene the

cumulation statute nor avoid the issue of the “hammering effects” of unfairly traded

imports because, the sunset review statute does not mandate cumulation in the first

instance.  (Id.)  The ITC frames the issue for the Court as thus: it is “not whether the

Commission could reasonably have cumulated all imports from the subject countries

because they might have some ‘hammering’ effect on the industry, but instead whether

the Commission’s cumulation decisions represent a reasoned exercise of its discretion

under the statute.”  (Id. at 18.)

The ITC also argues that its cumulation determination was supported by

substantial evidence and that Joint Plaintiffs’ and USS’s arguments to the contrary

“merely reflect disagreements with how the Commission weighed the evidence.”  (Id. at

24‐25; 24‐43.)  As a result, because the Joint Plaintiffs and USS fail to show that the ITC’s

Consol. Case No. 07‐00071 Page 23

cumulation findings are unreasonable, the Commission decision must be upheld.  (See

id.)

3.  Defendant‐Intervenors ~ JFE Steel Corp., et al.

The Court finds that JFE Steel Corp.’s, et al., cumulation arguments are

substantially similar to those presented by the ITC.  (Br. Def.‐Interv. JFE Steel In Opp. to

Pl.’s Mot. For Sum. Judgment Br. at 7–22.)  Therefore, the Court will not recount them

one by one in this opinion, although they have been carefully considered.

D. Contentions ~ Canada9

1.  AK Steel

Plaintiff AK Steel argues that the ITC’s decision not to cumulate CoRe steel from

Canada with any other subject country was not supported by substantial evidence.

(Joint Pl.’s Br. at 28‐34; Reply Br. of AK Steel at 2‐9.)  AK Steel contends that contrary to

the ITC’s finding—that Canadian producers compete in the U.S. market under

substantially similar conditions of competition as faced by Australia, France, Japan,

Germany, and Korea—“there is no basis not to cumulate imports from Canada with

imports from other countries.”  (Joint Pl.’s Br. at 28‐29.)  Because CoRe steel in the U.S.

competes on the basis of price, AK Steel argues, the ITC’s analysis that a [[              ]]

9

Plaintiffs Nucor and SDI did not appeal the ITC’s determination with respect to

Canada and thus did not join the arguments in their joint brief with AK Steel addressing

Canada. (Joint Pl.’s Br. at 1 n.1.)

Consol. Case No. 07‐00071 Page 24

Canadian producer’s increased exports to the U.S. during the POR “were not due to

price competition with U.S. suppliers” is contradictory.  (Id. at 29 (citing 2007

Commission Views at 115 (C.R. 831)).)  AK Steel cites to the questionnaire responses of

Auto Producers as support for this argument—that price is an important factor in the

U.S. CoRe steel market—and proffers that Canadian CoRe is equally competitive in the

U.S. on price.  (Id. at 29‐31.)

AK Steel also contends that the “perception” by certain Auto Producers that U.S.

and Canada are “a unified market for production and sourcing decisions” is “legally

irrelevant” to whether the ITC properly decided not to cumulate Canada’s CoRe steel

imports with the other countries.  (Id. at 31.)  Such a distinction, AK Steel argues, is not

recognized by the statute.  (Id. at 31‐32 (citing Dissenting Views, at 2007 Commission

Views at 159 n.123 (P.R. 940)).)

AK Steel further argues that the ITC failed to consider the record evidence that

Canadian producers also export CoRe steel to the U.S. for “non‐automotive

applications.”  (Id. at 33.)  Thus, the ITC failed to consider the possible effects of an

order revocation and whether Canadian imports would increase in the non‐automotive

sector as well. (Id.)  AK Steel cites the ITC Final Staff Report, which notes that during

the POR “the majority of Canadian mills shipments of CoRe steel is [sic] for solid non‐

automotive applications.”  (Id. (referring to Final Staff Report CORE‐IV‐30 (C.R. 742).))

Consol. Case No. 07‐00071 Page 25

AK Steel asserts that since the record demonstrates that there is a “sufficient degree of

fungibility among the subject imports and with the domestic product” the ITC’s reliance

on Auto Producers’ “perception” of a unified market to differentiate Canada from the

other subject nations is unsupported by substantial evidence.  (Id. at 34.)

Finally, AK Steel points out that the ITC “should have considered Canada’s

substantial excess capacity.”  (Id.)  AK Steel argues that Canada’s significant excess

capacity would easily permit Canadian export expansion into “other sectors and

purchasers beyond the automotive sector” if the orders were lifted.  (Id. (see Final Staff

Report at Table CORE‐IV‐20 and CORE‐IV‐30 (C.R. 742)).)

2.  Defendant ITC

The ITC argues in response that it exercised discretion reasonably when it

decided not to cumulate subject imports from Canada with any other country and that

this decision was supported by substantial evidence.  (ITC Resp. Br. at 27‐28, 34‐36.)

The Commission found that, among the subject countries, the Canadian industry was

characterized by a condition of competition that was unique “because auto producers

and auto parts suppliers considered the United States and Canada as a unified market

for production and sourcing decisions.”  (ITC Resp. Br. at 27.)  Moreover, “Canada was

a net importer of corrosion‐resistant steel, with U.S. exports to Canada exceeding

exports from Canada to the United States during the period of review.”  (Id.)

Consol. Case No. 07‐00071 Page 26

The ITC also argues that AK Steel’s position that the Auto Producers’ own

questionnaires are contradictory, falls flat.  (Id.)  The ITC pointed out, for example, that

[[

]]  (Id.)  Also since Canada did not

export CoRe to China, “any build‐up in Chinese capacity would not result in any

diversion of Canadian exports to the United States from China or Asia.”  (Id. at 28

(citing 2007 Commission Views at 114‐116 (C.R. 831)).)

The Commission did not ignore Canada’s excess capacity, it argues, but

addressed this factor as but one among many.  The ITC cited to “other significant

competition factors [that] warranted . . . not cumulating subject imports from Canada.”

(Id. at 35.)  Such factors, the ITC argues, included the unified nature of the

U.S./Canadian CoRe auto market, Canada’s consistent supply of imports to the U.S. for

non‐price reasons, Canada’s status as a net importer of CoRe steel (mostly from the

U.S.), and the proportion of imports from Canada that were specialty automotive

products.  (Id. at 35‐36 (citing 2007 Commission Views at 114‐116, 140 (C.R. 831)).)

Finally, the ITC argues that the record contains ample evidence in support of its

finding that Auto Producers treat Canada and the U.S. as a unified market.  (Id. at 36

Consol. Case No. 07‐00071 Page 27

(citing 2007 Commission Views at 114, n.665, 126, n.762 (C.R. 831)))  This evidence is

consistent with the ITC’s findings, it argues, that there is a growing global trend toward

consolidations and mergers in steel producers that have enabled producers to serve

their customers’ interest in obtaining CoRe steel locally or regionally.  (Id. (citing 2007

Commission Views at 123, 126 (C.R. 831)))

3.  Defendant‐Intervenor ArcelorMittal Dofasco, Inc.

Defendant‐Intervenor ArcelorMittal Dofasco Inc. (“Dofasco”) argued in support

of the ITC’s cumulation findings with respect to Canada.  The Court finds Dofasco’s

arguments are substantially similar to those presented by the ITC and therefore, the

Court will not recount them one by one in this opinion, although they have been fully

considered.

4.  Amici Curiae ~ Auto Producers

The Amici Curiae Auto Producers10 support the ITC’s negative determinations

concerning the ADD and CVD orders on CoRe steel from Australia, France, Japan and

Canada.  On cumulation, Auto Producers argue that the ITC decision to not cumulate

CoRe steel imports from Canada with any other subject country, due to “different

conditions of competition,” was supported by substantial evidence.  (Auto Prod. Br. at

10

The Auto Producers, which may be the largest domestic consumers of CoRe

steel, “account for approximately 87% of U.S. vehicle production” and purchased some

47.6% of CoRe steel shipments to the U.S. market. (Auto Prod. Br. at 7 & n.3.)

Consol. Case No. 07‐00071 Page 28

36.)

Auto Producers challenge Joint Plaintiffs’ and USS’s characterization of Auto

Producers’ agency testimony as “legally irrelevant.”  (Id.)  In testimony before the ITC

Auto Producers explained to the commissioners that the auto industry views the U.S.

and Canada as a “unified market for production and sourcing.”  (Id. at 36 (citing 2007

Commission Views at 112 (P.R. 940)).)  Auto Producers contend that “the statute

permits the Commission to address any conditions of competition it believes are

relevant in determining whether to cumulate subject imports.”  (Id. at 37.)  Moreover, as

a factual basis to its decision, the ITC considered the “way in which shipments from

Canada compete in the U.S. market [which] distinguishes them from other subject

imports.”  (Id.)  Auto Producers argue that the ITC correctly decided to distinguish

Canadian CoRe in its cumulation decision by relying on record evidence that

demonstrates Auto Producers’ CoRe steel sourcing preference from North American

suppliers.  (Id. at 37‐38.)  Finally Auto Producers note that their testimony to the ITC

demonstrated another distinguishing feature of the Canadian CoRe steel market.  Auto

Producers “frequently source CoRe for their Canadian production operations from U.S.

CoRe producers, and vice versa.”  (Id. at 38.)  Auto Producers conclude that this record

evidence further promotes the argument that the ITC made a correct cumulation

determination.  (Id.)

Consol. Case No. 07‐00071 Page 29

The Court finds Auto Producers’ remaining arguments on cumulation, including

those made at Oral Argument, are substantially similar to those presented elsewhere by

other parties and thus, the Court need not recount them in this Opinion, although they

have been fully considered.

E. Contentions ~ Germany & Korea

1.  German Plaintiffs11

German Plaintiffs argue that the ITC’s determination to cumulate German

subject imports with subject imports from Korea is not supported by substantial

evidence or is not otherwise in accordance with law.  (German Pl.’s Br. at 9‐36.)

First, German Plaintiffs focus on the ITC’s “discernible adverse impact analysis”

and argue that it is not supported by substantial evidence or is not otherwise in

accordance with law.  (Id. at 9 (citing 19 U.S.C. § 1675a(a)(7)).)  The German Plaintiffs

contend that the “record evidence in this review establishes an absence of available

excess capacity and export orientation, and the lack of any economic incentive to direct

German CoRe exports to the U.S. market.”  (Id. at 10.)  Thus, they argue, the ITC’s

conclusion that German CoRe steel imports would not be likely to have “no discernible

adverse impact” on the U.S. industry if the orders were revoked is “unreasonable.”  (Id.

11

Auto Producers take no position with respect to the appeal of the German

Plaintiffs challenging the ITC’s affirmative determination over CoRe steel imports from

Germany.  (Amici Br. at 2 n.2.)

Consol. Case No. 07‐00071 Page 30

at 10.)

Next, German Plaintiffs assert that the ITC’s exercise of discretion to cumulate

German CoRe steel imports with Korean CoRe steel imports is not supported by

substantial evidence or is otherwise not in accordance with law.  (Id. at 22.)  The

German Plaintiffs argue that “[c]onsidering the unique competition factors for German

CoRe in the U.S. market” the ITC’s cumulation determination was wrong. (Id. at 23, 24

(citing Neenah Foundry Co. v. United States, 25 CIT 702, 708, 155 F. Supp.2d 766, 771

(2001) (ITC justified in refusing to cumulate when “one nation’s exports developed

trends in the U.S. market that were distinct from the market patterns of other countries’

competing exports.”)).)

Third, German Plaintiffs contend that the ITC’s cumulation decision is

“inconsistent with past practice and sets precedent12 not anchored in the language and

spirit of the antidumping laws.”  (Id. at 32.)  The German Plaintiffs challenge the ITC’s

conclusion that German/Korean producers’ current lack of a significant U.S. presence,

12

German Plaintiffs argue that the ITC’s practice of evaluating specific

competition factors, such as differences in volume and price trends, in declining to

cumulate, “constitutes agency practice” and therefore “there is no rational basis for the

Commission to ignore such practice and cumulate Korean and German producers”

together.  (German Pl.’s Br. at 30‐32 n.37 (citing e.g., Stainless Steel Wire Rod from

Brazil, France, and India, USITC Pub. 3866, Inv. Nos. 731‐TA‐636‐638, at 11–14 (July

2006) (Second Review) (“not cumulating French imports based on, inter alia, higher

prices and a closer relationship to its regional market, the EU”); Torrington Co. v.

United States, 16 CIT 220, 229‐31, 790 F. Supp. 1161, 1171–73 (1992) (“affirming the ITC’s

determination not to cumulate when, inter alia, pricing and volume trends differed”)).)

Consol. Case No. 07‐00071 Page 31

through local domestic affiliations, demonstrates their inability to exercise their “strong

interest” in the U.S. market in ways that are not anti‐competitive.  (Id. at 32–33.)

Germain Plaintiffs find that such a conclusion is not only speculative and unsupported

by substantial evidence but very likely prejudicial and “inconsistent with antidumping

law.”  (Id. at 32‐36.)

Finally, the German Plaintiffs argue that, if cumulation is appropriate at all,

German CoRe imports “should have been cumulated with the Australian, French, and

Japanese respondents given the similarities in competition factors.”  (Id. at 34.)  The

German Plaintiffs then detail the similarities between themselves and the Australian,

French and Japanese producers.  (Id. at 34‐36.)

2.  Defendant ITC

In defense of its determination to cumulate German and Korean imports

together, the ITC stresses that a discernible adverse impact analysis “‘is relatively easy

. . . to satisfy.’” (ITC Resp. Br. at 37 (quoting Wieland‐Werke AG v. United States, No.

06‐00135, Slip Op. 07‐163 at 16‐17 (Ct. Int’l Trade Nov. 7, 2007)).)

The ITC argues that it did not ignore the fact that the German producers reported

[[    ]] capacity utilization in January to June 2006.  (Id. at 38.)  Instead, the ITC

“reasonably concluded” that German producers reported [[                              ]] in every

other portion of the POR and that there were significant fluctuations year‐to‐year in

Consol. Case No. 07‐00071 Page 32

their [[                               ]] levels.  (Id.)  Further, the ITC determined that “German

producers would have available capacity in the reasonably foreseeable future.”  (Id.

(citing 2007 Commission Views at 109, n.629 (C.R. 831)))

The ITC also contends that it specifically addressed evidence that a significant

portion of German Plaintiffs’ CoRe shipments during the POR were to home and

regional (i.e., European Union (“E.U.”)) markets.  (Id. (citing 2007 Commission Views at

109‐110 (C.R. 831)))  Moreover, the ITC offers that it is the German Plaintiffs who

ignored evidence that German subject imports increased 63.5%—from 46,453 short tons

in 2000 to 75,941 short tons in 2005. (Id. (citing 2007 Commission Views at 110 (C.R.

831)))

Responding to German Plaintiffs’ criticism that the Commission failed to credit

the domestic industry’s vulnerability in its discernible adverse impact analysis, the ITC

argues that while “on occasion,” it may consider the domestic industry’s vulnerability

in conducting a discernible adverse impact analysis, doing so is neither a statutory

requirement nor a regular ITC practice.  (Id. at 38‐39.)

The ITC next addresses a litany of German Plaintiffs’ arguments that it “failed to

consider” certain evidence.  (Id. at 39‐41.)  In sum, the ITC contends that it did not

ignore any of this evidence but “merely came to different, albeit reasonable,

conclusions.”  (Id. at 39 (emphasis in original).)  In the end, the ITC argues, “product

Consol. Case No. 07‐00071 Page 33

type and end uses” did not sufficiently distinguish German imports from that of any

other country. (Id. at 40.)

The ITC argues that “the salient facts underlying [its] decision to cumulate”

German and Korean imports “were each country’s interest in supplying, and ability to

access, the United States market.” (Id. at 42.)  Evidence from the record indicated:

• Significant and increasing levels of CoRe during the

POR;

• Exports to Canada and Mexico;

• Thyssen’s intentions to open a U.S. facility but its

inability to do so in the reasonably foreseeable future’

• Thyssen’s affiliation with a U.S. distributor of CoRe

steel;

• Germany’s and Korea’s lack of affiliations with U.S.

producers.

(Id.)

3.  Defendant‐Intervenors ArcelorMittal USA Inc., Nucor Corp. & SDI, and

USS

Defendant‐Intervenors ArcelorMittal USA Inc. (“Arcelor”) and USS argued in

support of the ITC’s findings with respect to Germany.  (Arcelor’s Br. In Resp. to

German Pl’s Mot. For Jmt. On Agency R. at 10‐40; USS’s Br. In Opp. To German Pl’s

Mot. For Jmt. On Agency R. at 4‐39.)  The Court finds that Arcelor’s and USS’s

arguments are substantially similar to those presented by the ITC and therefore, the

Court will not recount them in this opinion, although they have been helpful and fully

considered.

Consol. Case No. 07‐00071 Page 34

Nucor Corp. and SDI, in their capacity as Defendant‐Intervenors, raise points

that are also substantially similar to many of the arguments raised by the other

defendant‐intervenors, and the Court therefore will not recount them here one‐by‐one.

(Resp. Br. of Nucor Corp. and Steel Dynamics, Inc. (“Nucor/SDI Resp. Br.”) at 6‐42.)

However, Nucor/SDI do raise a few additional arguments that warrant separate

presentation.

First, Nucor/SDI contend that German Pl.’s assertion that the E.U. is essentially

its “home market” is flawed and has previously been rejected by the ITC.  (Nucor/SDI

Resp. Br. at 16‐18 (citing inter alia Usinor v. United States, 28 CIT 1107, 1135, 342 F.

Supp. 2d 1267, 1291 (2004) (upholding an ITC determination rejecting German/French

arguments that the E.U. was their home market rather than Germany and France

respectively)).)

Nucor/SDI next argue that German Plaintiffs “confuse and conflate the

cumulation and likelihood of recurrence of material injury analyses.”  (Nucor/SDI Resp.

Br. at 23.)  Arguing that these are two separate analyses, Nucor/SDI contend that

German Plaintiffs’ insistence that it is illogical for the ITC to find the domestic CoRe

steel industry no longer vulnerable, on the one hand, but find that “the domestic

industry is likely to bear a material negative impact” from German/Korean imports, on

the other hand, is a false choice.  (Id. at 23‐25.)  Moreover, Nucor/SDI contend that,

Consol. Case No. 07‐00071 Page 35

notwithstanding German Plaintiffs’ conflated arguments, the ITC’s vulnerability

determination was not supported by substantial evidence and is otherwise not in

accordance with law.  (Id. at 25‐27.)

Finally, Nucor/SDI argue that the Commission’s determination “to segregate”

German and Korean producers from Australian, French and Japanese producers is

unsupported by substantial evidence and is otherwise not in accordance with law.  (Id.

at 28‐32.)  This is because the ITC failed to appreciate the “minor distinctions between

Korean and German producers,” dismissing them as “irrelevant,” whereas the very

same distinctions were used to segregate Germany and Korea from Australia, France

and Japan.  (Id. at 29.)

F. Analysis ~ The Commissions’ Cumulation Determination

The statute is clear; in order for the ITC to exercise its discretion and

cumulatively assess the volume and effect of imports in a sunset review, the

Commission must have (1) initiated all the reviews to be cumulated on the same day;

(2) find that the subject imports to be cumulated would be likely to compete with each

other and with domestic like products in the U.S. market; and (3) determine that the

subject imports to be cumulated are each likely to have a “discernible adverse impact”

on the U.S. industry.  See 19 U.S.C. § 1675a(a)(7).

As drafted by Congress, the use of the cumulation statute in a sunset review is

Consol. Case No. 07‐00071 Page 36

discretionary.  Id.  Notwithstanding, even if the statutory predicates are met, there is an

express prohibition on cumulation where the ITC “determines that [subject] imports are

likely to have no discernible adverse impact on the domestic industry.”  Id.  This

exercise of discretion by the ITC, however, must be “predicated upon a judgment

anchored in the language and spirit of the relevant statutes and regulations.”  Freeport

Minerals Co. v. United States, 776 F.2d 1029, 1032 (Fed. Cir. 1985).

At the outset, no challenge has been posed to the initial element for

cumulation—that the sunset reviews be initiated on the same day—and therefore the

Court need not address this factor in its analysis.  The Court then turns to the remaining

statutory requirements/prohibitions: (1) that there is likely no discernible adverse

impact on the domestic industry from the subject imports; and (2) that the subject

imports are likely to compete both with each other and with the domestic like product

in the U.S. marketplace.  See 19 U.S.C. § 1675a(a)(7).

1. Likelihood of No Discernible Adverse Impact

The ITC initially did not find applicable the “no discernible adverse impact”

exception to cumulation to any of the subject countries, which would have prevented

the exercise of its discretion to cumulate.  See 2007 Commission Views at 108, 119 (C.R.

831)).)  The ITC made specific findings with respect to the subject countries13 in order to

13

With respect to Canada, because the ITC declined to cumulate subject imports

from Canada with those of any other country, it did not find it necessary to “decide the

Consol. Case No. 07‐00071 Page 37

ascertain whether the subject imports from them were likely to have a discernible

adverse impact (or not) upon the domestic industry.  The ITC found that with regard to

Australia,14 France,15 Japan,16 Germany,17

issue of no discernible adverse impact” element with respect to Canada.  2007

Commission Views at 108 (C.R. 831) (The ITC “find[s] it unnecessary to decide the issue

of no discernible adverse impact” because it “decline[d] to cumulate subject imports

from Canada with those from any other subject countries on the basis of differences in

likely conditions of competition”).

14

The ITC found that with respect to Australia, the record indicated that its CoRe

steel industry has significant production capacity, which has increased since the original

investigation.  Australia’s excess capacity was [[                ]] short tons in 2005 and its

January‐June 2006 capacity was [[             ]] short tons.  2007 Commission Views at 109

(C.R. 831).  There were “some [minimal] imports into the U.S. market” during the POR,

reaching a maximum of 297 short tons in 2003 and dropping to 16 short tons in 2005.  Id.

(citing C.R./P.R. Table CORE‐I‐1).  See also Final Staff Report at Tables 110‐112 (C.R.

742).

15

The ITC found that with respect to France, the record indicated that its CoRe

steel industry has significant production capacity, which has increased since the original

investigation.  France’s production capacity went from [[                   ]] short tons in 1992

to [[                   ]] short tons in 2005.  2007 Commission Views at 109 (C.R. 831).  French

producers’ excess capacity was [[                ]] short tons in 2005 and its January‐June 2006

capacity was [[                    ]] short tons.  Id. (citing C.R./P.R. Table CORE‐IV‐29).

Notwithstanding the orders that were in place during the POR, there was a presence in

the U.S. market by French producers, though at a declining rate.  Id.  French CoRe steel

imports peaked in 2002 at 15,753 short tons and were 1,778 short tons in 2005.  Id. (citing

C.R./P.R. Table CORE‐I‐1).  See also Final Staff Report at Tables 110‐112 (C.R. 742).

16

The ITC found that with respect to Japan, the record indicated that its CoRe

steel industry had significant production capacity, which had increased since the

original investigation.  Japan’s production capacity went from [[                     ]] short tons

in 1992 to [[                       ]] short tons in 2005.  2007 Commission Views at 110‐111 (C.R.

831).  Japanese producers’ excess capacity was [[          ]] short tons in 2005 and its

January‐June 2006 capacity was [[                                  ]] short tons.  Id. (citing C.R./P.R.

Consol. Case No. 07‐00071 Page 38

and Korea,18 “the information on the record indicate[d] that the [CoRe steel] industry in

Table CORE‐IV‐47).  Japanese CoRe maintained a presence in the U.S. market during

the POR, peaking in 2000 at 27,543 short tons to a low of 16,762 short tons in 2005.  Id.

(citing C.R./P.R. Table CORE‐I‐1).  See also Final Staff Report at Tables 110‐112 (C.R.

742).

17

With respect to Germany, the ITC found that the record indicated that its CoRe

steel industry had increased both capacity and production from [[                  ]] short tons

of capacity in 1992 to [[                 ]] short tons in 2005, and [[                      ]] short tons of

production in 1992 to [[                    ]] short tons in 2005.  Germany’s capacity utilization

in 2005 was [[        ]]%, which was above that of the original investigation period; it had

dropped from [[        ]]% in 1999, during the first POR.  2007 Commission Views at 109

(C.R. 831).  German producers’ excess capacity was [[                    ]] short tons in 2005,

equivalent to almost [[   ]]% of apparent U.S. consumption and U.S. production.  Id.

(citing C.R./P.R. Tables C‐7, CORE‐IV‐38).  The ITC found that while CoRe imports in

this second POR were lower than in the first POR, they increased 63.5% from 2000 to

2005 from 46,453 short tons in 2000 to 75,941 short tons in 2005.  Id. at 110 (citing

C.R./P.R. Table C‐7).  The ITC also found that the German CoRe industry is “export‐

oriented” as exports accounted for over [[     ]]% of German shipments each year since

2000.  Id. (citing C.R./P.R. Table CORE‐IV‐38).  Finally, the ITC noted that the record

reflected that German exports “to markets outside the EU increased in 2005, much of

which was to the United States.”  Id. at 110 n.632.

18

With respect to Korea, the ITC found that the record indicated that imports of

CoRe steel were 193,513 short tons in 1992.  2007 Commission Views at 111 (C.R. 831)

(citing C.R./P.R. at Table CORE‐I‐1). Notwithstanding the orders, Korean producers

substantially increased their exports to the U.S. during the POR “reaching a high of

330,858 short tons in 2005, or 1.5% of apparent U.S. consumption.”  Id.  Korean CoRe

producers reported “steady increases” in capacity from 3.1 million short tons in 1992 to

8.4 million short tons in 2005, but a drop in capacity utilization from 93.8% in 1992 to

87.0% in 2005.  Id. (citing C.R./P.R. at Table CORE‐IV‐54).  The ITC found that Korea’s

excess capacity was 1.1 million short tons in 2005.  Id.  In addition, the ITC found that

Korean producers shipped substantial volumes of CoRe (28.8% of total shipments in

2005 (2.1 million short tons)) to countries other than the U.S., of which some 900,000

short tons went to markets outside of Asia.  Id.  This demonstrated a willingness to

“seek out markets that are distant” from Korea.  Id. at 111; see also Final Staff Reports at

110‐111, 113 (C.R. 742).

Consol. Case No. 07‐00071 Page 39

each of these subject countries has significant production capacity and has increased its

capacity since the original period of investigation.”  2007 Commission Views at 111

(C.R. 831).  In addition, the ITC found that the subject producers in each country have

“unused capacity,” maintained some level of exports to the U.S. market, and

“undersold U.S. producers” periodically during the original investigation, and in some

cases, during the POR as well.  Id.

This Court now addresses Joint Plaintiffs’ and USS’s argument that two of the

four commissioners in the majority—Chairman Pearson and Commissioner

Okun—“ignor[ed] the statutory factors” and “disregarded the prescribed statutory

requirements” for cumulation, and finds them to be without merit.  (See Joint Pl.’s Br. at

19; USS Br. at 16.)  A review of the record demonstrates to the Court that both Chairman

Pearson and Commissioner Okun exercised their discretion well‐within the bounds of

the statute.  Chiefly, Chairman Pearson and Commissioner Okun both explicitly stated

that they were joining the “no discernible adverse impact” analysis of their fellow

commissioners in the majority.  See 2007 Commission Views at 107 n.612 (C.R. 831)

(Chairman Pearson and Commissioner Okun “join Vice Chairman Aranoff and

Commissioner Hillman’s discussion of the [cumulation] issues . . . and reach the same

conclusion.”).  The perspective of Joint Plaintiffs and USS requires an overly narrow

reading of the cumulation statute contrary to the plain text of section 1675a(a)(7).

Consol. Case No. 07‐00071 Page 40

Stripped bare, Joint Plaintiffs’ and USS’s argument is that Chairman Pearson and

Commissioner Okun chose to conduct their cumulation analysis in a different order

than Vice Chairman Aranoff and Commissioner Hillman.  However, nothing in the

language of the cumulation statute requires the ITC to conduct its analysis in a

particular order.  When this Court examines section 1675a(a)(7), it finds that the statute

does not mandate any particular sequence of analysis.  Neither have Joint Plaintiffs nor

USS pointed to any authority that would require such a sequence; nor does the Court

find any such suggestion in its review of the legislative history.  Cf. Nippon Steel Corp.

v. United States, 25 CIT 1415, 1421 n.12, 182 F. Supp.2d 1330, 1337 n.12 (2001) (“neither

the governing statute nor its legislative history requires adoption of any particular

analysis”) (internal citation and alteration omitted).

The Court recognizes that the ITC is vested with statutory authority to exercise

discretion when it comes to cumulation in a sunset review.  See Allegheny Ludlum

Corp., 475 F. Supp.2d at 1380‐81 (The ITC “has wide latitude in selecting the types of

factors it considers relevant” in its cumulation analysis.).  The Commission is clearly

authorized to cumulate subject imports from several countries if they are likely to have

a “discernible adverse impact” and if they are “likely to compete with each other and

with domestic like products in the [U.S.] market.”  See 19 U.S.C. § 1675a(a)(7).  The

language is unambiguous: though the cumulation requirements may be met, the

Consol. Case No. 07‐00071 Page 41

Commission may nevertheless decline to cumulate as a proper exercise of its power of

agency discretion.  See 19 U.S.C. § 1675a(a)(7) (“the Commission may cumulatively

assess . . .”); SAA at 887 (“[n]ew section 752(a)(7) grants the Commission discretion to

engage in a cumulative analysis” in sunset reviews) (emphasis added); see also Ugine‐

Savoie Imphy v. United States, 26 CIT 851, 852, 248 F. Supp. 2d 1208, 1210‐11 (2002)

(“While the above limitations prevent cumulation in certain circumstances, in all other

instances cumulation is discretionary, not mandatory.”).

Notwithstanding the ITC’s considerable discretion with respect to cumulation in

the first instance, the statutes’ “no discernible adverse impact” element serves as an

“express limitation on [its] discretion to cumulate.”  Neenah Foundry Co., 25 CIT at 705,

155 F. Supp.2d at 769.  Logically, however, this express limitation applies only if the

Commission decides to exercise its discretion to cumulate the relevant subject countries

in the first instance.  See 19 U.S.C. § 1675a(a)(7) (“[t]he Commission shall not . . .”).

Therefore, if the ITC declines to cumulate—as it declined to cumulate Canada with the

other subject countries and declined to cumulate Australia, France, Japan, Germany,

and Korea all together—then this statutory prohibition does not come into play.  Cf.

Chefline Corp. v. United States, 26 CIT 878, 880, 219 F. Supp.2d 1303, 1306 (2002)

(upholding ITC’s determination not to consider all the statutory factors where a single

factor was dispositive of cumulation); see also U.S. Steel Group, 96 F.3d at 1362 (“So

Consol. Case No. 07‐00071 Page 42

long as the Commission’s analysis does not violate any statute and is not otherwise

arbitrary and capricious, the Commission may perform its duties in the way it believes

most suitable.”).

Individual Commissioners, therefore, are not required to apply identical

analytical methodologies when the statute requires no such result.19  See U.S. Steel

Group v. United States, 96 F.3d 1352, 1362 (Fed. Cir. 1996) (“So long as the

Commission’s analysis does not violate any statute and is not otherwise arbitrary and

capricious, the Commission may perform its duties in the way it believes most

suitable.”).  On this record the Court is satisfied that Chairman Pearson and

Commissioner Okun performed their duty, properly exercised their discretion, and

conducted the statutory cumulation analysis as required by law.  See Nucor

19

The cases cited by Plaintiffs for the proposition that there is a requirement that

the ITC must first consider certain factors in the cumulation statute in order, are

inapposite.  (USS Br. at 16‐17.)  Angus Chemical Co. v. United States, 140 F.3d 1478

(Fed. Cir. 1998), cited by USS, deals with a different statute and different statutory

language.  In Angus Chemical the statute involved includes the mandatory language

“shall consider . . . in each case.”  Id. at 1483.  By contrast, this language is not part of the

instant cumulation statute.  Again, section 1675a(a)(7) is imbued with the language of

discretion.  Joint Plaintiffs cite to Massachusetts v. EPA, a case about the text of the

Clean Air Act concerning whether an agency must exercise its discretion within the

defined statutory limits.  Massachusetts v. EPA, 549 U.S. 497, 127 S. Ct. 1438 (2007).  (See

Joint Pl.’s Br. at 19‐22).  Unlike the “wide latitude” delegated by Congress to the ITC

regarding cumulation in sunset reviews, the statute under review in Massachusetts,

regarding the EPA’s scope of authority to render “scientific judgment[s]” on air

pollutants, is markedly more narrow.  Cf. Allegheny Ludlum Corp., 475 F. Supp.2d at

1380 with Massachusetts, 127 S. Ct. at 1463.  Thus, the analysis in Massachusetts is

inapposite.

Consol. Case No. 07‐00071 Page 43

Corporation v. United States, 32 CIT __, __, 569 F. Supp. 2d 1328, 1340 n.4 (2008) (“This

analysis is [in] accordance with law.  Nothing in the cumulation provision requires the

ITC to consider any factors, but only prohibits cumulation if these threshold

requirements are not met.”) (citing 19 U.S.C. § 1675a(a)(7)); see also 2007 Commission

Views at 107 n.612 (C.R. 831).

Because the Commission’s interpretation and application of the no discernible

adverse impact standard is supported by substantial evidence and is in accordance with

the law, this exception to cumulation under 19 U.S.C. § 1675a(a)(7) does not apply.

2. Likelihood of a Reasonable Overlap of Competition

Following a determination that the “no discernible adverse impact” exception is

inapplicable, the ITC must then conduct a “reasonable overlap of competition” analysis.

See 19 U.S.C. § 1675a(a)(7).  “[T]o support cumulation, the ITC must find a reasonable

overlap of competition between imports from the subject countries and the domestic

like product.”  Noviant OY v. United States, 30 CIT __, __, 451 F. Supp. 2d 1367, 1379

(2006) (citations and quotes omitted).  Only a “reasonable overlap” of competition is

necessary.  See Wieland Werke, AG v. United States, 13 CIT 561, 563, 718 F. Supp. 50, 52

(1989); Granges Metallverken AB v. United States, 13 CIT 471, 477, 716 F. Supp. 17, 22

(1989) (“[T]he Commission need only find evidence of reasonable overlap in

competition to support its determination to cumulate imports.”).  On this sunset review

Consol. Case No. 07‐00071 Page 44

record, the ITC concluded that “[o]n balance . . . there will likely be a reasonable overlap

of competition between subject imports from each country and the domestic like

product as well as among subject imports from each country should the orders be

revoked.”  2007 Commission Views at 113 (C.R. 831).

Traditionally, the Commission has considered this statutory element by reference

to a “four factor” test—(1) fungibility; (2) sales or offers in the same geographic markets;

(3) common or similar channels of distribution; and (4) simultaneous presence.  See 2007

Commission Views at 21 n.60, 112 n.648 (C.R. 831).20  During its five‐year reviews, the

Commission’s “relevant inquiry is whether there likely would be a reasonable overlap

of competition even if none currently exists because the subject imports are absent from

the U.S. market.”  Id. at 112.  However, neither this test nor the “traditional” four factors

test are singularly dispositive or the sole factors the ITC may consider.21  See Allegheny

Ludlum, 475 F. Supp. 2d at 1377‐81; Neenah Foundry Co., 25 CIT 702.  The ITC noted in

20

Citing Certain Cast‐Iron Pipe Fittings from Brazil, the Republic of Korea, and

Taiwan, Inv. Nos. 731‐TA‐278‐280 (Final), USITC Pub. 1845 (May 1986), aff’d Fundicao

Tupy, S.A. v. United States, 678 F. Supp. 898 (Ct. Int’l Trade 1988), aff’d 859 F.2d 915

(Fed. Cir. 1988); Mukand Ltd. v. United States, 937 F. Supp. 910, 915 (Ct. Int’l Trade

1996)).

21

Indeed the ITC argues that its “four factor test is not specified in the statute”

nor is it dispositive of whether the imports are likely to compete with one another or

whether the ITC should exercise its discretion to cumulate, contrary to Joint Plaintiffs’

and USS’s contentions.  (ITC Resp. Br. at 18‐19.)

Consol. Case No. 07‐00071 Page 45

its determination that as part of its cumulation analysis it “generally has considered

[that the] four factors provide a framework for determining whether the imports

compete with each other and with the domestic like product.”  2007 Commission Views

at 21 n.60 (C.R. 831).  However, the Commission also considers “other significant

conditions of competition that are likely to prevail if the orders under review are

terminated.”  2007 Commission Views at 21 (C.R. 831).

In this determination22 the ITC relied on evidence showing that domestically

produced and imported CoRe steel “are fungible products” since they “share the same

essential chemical and physical properties” and there is a “moderate to high degree of

substitution between them.”  2007 Commission Views at 112 (C.R. 831) (citing CORE‐II‐

21, ‐30).  Moreover, “producers, importers, and purchasers reported that [CoRe]

steel . . . is always or frequently interchangeable . . . as long as the steel conforms to the

purchaser’s specifications or the supplier has been approved.”  Id. (citing CORE‐II‐21).

“[T]he types of [CoRe] steel that the subject producers either exported to the United

States or produced during the review period reveal a sufficient degree of fungibility

among the subject imports and with the domestic product.”  Id.  Additionally, the ITC

determined that there is “reasonable” or “sufficient” overlap with respect to the types of

22

During the original investigation and the first sunset review, the majority of

commissioners on the ITC voted to cumulate subject imports from all subject countries

“based on a reasonable overlap of competition.”  2007 Commission Views at 112 (C.R.

831).

Consol. Case No. 07‐00071 Page 46

CoRe steel products produced by the subject countries and exported to the U.S., as well

as with their channels of distribution.  Id. at 113 (C.R. 831).

Finally, with respect to simultaneous presence, the ITC found that “imports from

each of the subject countries have been present in the U.S. market during at least some

portion” of the POR.  Id.  The ITC then concluded that should the ADD/CVD orders be

revoked, “there will likely be a reasonable overlap of competition” between CoRe steel

from the subject countries and the domestic like product.  Id.  Based on the foregoing

analysis, this Court finds the Commission’s findings in this regard are “consistent with

the view that the ITC can exercise discretion in assessing the factors germane to the

analysis.”  Copperweld Corp. v. United States, 12 CIT 148, 161, 682 F. Supp. 552, 566

(1988).

Regarding Joint Plaintiffs’ and USS’s arguments that Chairman Pearson’s and

Commissioner Okun’s cumulation analysis is erroneous since they conducted neither a

“likelihood of competition” nor “discernible adverse impact” analysis, this Court agrees

with the ITC that such arguments are “flawed.”  (ITC Resp. Br. at 19.)  Both Chairman

Pearson and Commissioner Okun clearly joined Vice Chairman Aranoff’s and

Commissioner Hillman’s discussion of no discernible adverse impact, reasonable

overlap of competition, and other conditions of competition.  See 2007 Commission

Views at 107 n.612 (C.R. 831).  Moreover, as the ITC points out, Chairman Pearson and

Consol. Case No. 07‐00071 Page 47

Commissioner Okun considered all the statutory factors but merely considered them in

a different order than the other commissioners.23  (ITC Resp. Br. at 19‐20.)  This Court

agrees.

The Court also rejects Joint Plaintiffs’ and USS’s arguments that the ITC’s

conditions of competition analysis was not “counterfactual” due to its use of existing

conditions of competition for the subject imports.  Joint Plaintiffs and USS complain that

the ITC erred when it based this analysis on the market conditions when the orders

were in place (as opposed to beforehand) and “unlawfully failed to evaluate the likely

behavior of imports if the orders were revoked.”  (Joint Pl.’s Br. at 24‐25; see also USS

Br. at 19‐20.)  The ITC, Joint Plaintiffs allege, “erroneously relied upon the subject

producers’ behavior during the period of [the second] review while the discipline of the

orders was in place.”  (Joint Pl.’s Br. at 25.)

This Court finds in the record that the Commission assessed both current and

likely conditions to determine whether imports from the several countries would likely

compete under different conditions of competition upon revocation.  See 2007

Commission Views at 8‐9, 114 (C.R. 831); see also SAA at 884 (The ITC may consider

“relevant factors such as current . . . shipment levels and . . . prices” in its sunset

23

With Canada, Chairman Pearson and Commissioner Okun decided on the

grounds of “administrative economy” to not analyze the “no discernible adverse

impact” factor since they had already declined to exercise their discretion to cumulate

subject imports from that country.  (ITC Resp. Br. 20.)

Consol. Case No. 07‐00071 Page 48

analysis.)

USS argued that the ITC “paid no attention to what occurred during the period

of the original investigation” prior to the ADD and CVD orders.  (USS Br. at 19.)

Relying on legislative history, Joint Plaintiffs and USS argue that a lawful analysis by

the ITC should have considered data on import behavior from the original investigation

(prior to when the orders were instituted) in order to assess the likely import volume

from the subject countries if the orders were revoked.  (Joint Pl.’s Br. at 24‐25; USS Br. at

19‐20.)  This is simply not true.  The Court rejects this argument because the ITC clearly

cited to specific evidence in the administrative record where it discussed evidence from

its cumulation findings in the original CoRe investigations and the first reviews.  See

2007 Commission Views at 108‐112, nn.624, 627, 636, 639, and 645. (C.R. 831).  Moreover

the Commission specifically noted that the statute “directs [it] to take into account its

prior injury determinations.”  2007 Commission Views at 23 (C.R. 831).  In any case,

findings and evidence from prior periods are not dispositive of the Commission’s

cumulation analysis.  See Neenah Foundry Co., 25 CIT at 709; Usinor, 28 CIT at 1135

(“there is limited precedential value to previous reviews because the Commission is not

required to make identical determinations in each, and it must consider each subject

import and the circumstances of each investigation sui generis”).  Case in point, the ITC

noted that certain significant changes had taken place during this second review that

Consol. Case No. 07‐00071 Page 49

distinguished it from similarities that existed in the conditions of competition from the

first review.  See ITC Resp. Br. at 22‐23.  Given the developments that transpired

between the first and second reviews, it was reasonable for the ITC to decide not to

follow its cumulation decision from the first POR.  See Usinor, 28 CIT at 1135.

Accordingly, this Court holds that there is substantial evidence in the record to

support the ITC’s finding of a reasonable overlap in competition among the subject

imports, and such determination is otherwise in accordance with law.

3. Other Considerations ~ The “Conditions Of Competition”

Having met the statutory elements for cumulation, the Commission went a step

further and considered some additional factors in order to assess whether “other

significant conditions of competition . . . are likely to prevail if the orders under review

are terminated.”  2007 Commission Views at 21, 113‐119 (C.R. 831).  The Commission

explained that these other significant “conditions of competition” would indicate

whether or not it should exercise its discretion to cumulate certain countries together.

See id. at 113.  These “other factors” included the “likely differing conditions of

competition for the subject imports, likely differences in price or volume trends, or

transnational ownership of facilities producing the subject product.”  Id.

Joint Plaintiffs and USS challenged these “other considerations” and argue that

the ITC erred in its findings and, instead, should have cumulated the subject imports all

Consol. Case No. 07‐00071 Page 50

together.  (Joint Pl.’s Br. at 17‐38; USS Br. at 10‐25.)  They challenge the ITC’s

determination here on two broad fronts, first, that the Commission applied an

“incorrect” conditions of competition analysis in contravention of the statute (see Joint

Pl.’s Br. at 22‐26; USS Br. at 12‐25) and second, the Commission’s determination was not

supported by substantial evidence (Joint Pl.’s Br. at 26‐38; USS Br. at 10‐25.)

a.  The ITC’s conditions of competition analysis was proper.

Joint Plaintiffs’ and USS’s first point is that it was wrong for the ITC to consider

the “extra‐statutory analysis of ‘conditions of competition’ without consideration” of

the elements of section 1675a(a)(7).  Joint Plaintiffs’ and USS’s arguments appear to

center on the ITC’s alleged failure to focus on the existence of differing conditions of

competition, rather than the Commission’s traditional four‐factor test.  (Joint Pl.’s Br. at

19‐22; USS Br. at 12‐18; see also ITC Resp. Br. at 18.)  The Court finds these arguments

unavailing.

The cumulation statute does not require that the Commission consider any

particular factors (i.e., the “four factor” test) in determining whether it will exercise its

discretion to cumulate.  See 19 U.S.C. § 1675a(a)(7); Allegheny Ludlum Corp., 475 F.

Supp.2d at 1377‐78, 1379‐81 (The ITC “has wide latitude in selecting the types of factors

it considers relevant” in its cumulation analysis.).  Moreover, precedent affirms that the

ITC “has wide latitude in selecting the types of factors it considers relevant in

Consol. Case No. 07‐00071 Page 51

undertaking its cumulation analysis.”  Id. at 1380; see Neenah Foundry Co., 25 CIT at

709 (individual sunset review determinations do not bind ITC to use those same factors

in other determinations).

Both Joint Plaintiffs and USS also contend that the ITC’s conditions of

competition analysis violated the “language and spirit of the relevant statute and

regulations.”  (USS Br. at 12; see also Joint Pl.’s Br. at 22‐24.)  Citing both to the

legislative history of the mandatory cumulation statute for ITC investigations (which is

not at issue in this lawsuit) and the discretionary sunset review cumulation statute,

Joint Plaintiffs and USS seek to impress upon the court Congress’s regard for

cumulation as a “critical component of the antidumping and countervailing duty law.”

(USS Br. at 13 (citing S.A.A., H. Rep. No. 103‐316 at 847 (1994), reprinted in 1994

U.S.C.A.A.N. 4040, 4181).)  Indeed, in devising the cumulation statutes, Congress

endeavored to ensure that the domestic industry could not be harmed by a “hammering

effect” of unfairly traded imports from multiple countries—a consequence that could

arise where subject imports are reviewed on a country‐by‐country basis.  See Cogne

Acciai Speciali S.P.A. v. United States, 29 CIT 1168,1171‐72 (2005).

Joint Plaintiffs and USS argue that the cumulation analyses (or lack thereof)

conducted by Chairman Pearson and Commissioner Okun undermine this

Congressional intent vis‐à‐vis the “hammering effect.”  (USS Br. at 14‐15; Joint Pl.’s Br.

Consol. Case No. 07‐00071 Page 52

at 19‐22.)  This argument too, is unpersuasive.  Chairman Pearson and Commissioner

Okun explicitly state in their determination that they join the discussion of their

colleagues in the majority—Vice Chairman Aranoff and Commissioner Hillman—and

reach the same conclusion.  2007 Commission Views at 107 n.612 (C.R. 831).  Chairman

Pearson and Commissioner Okun need state no more.  Neither is there a statutory

command that the ITC respond to every piece of evidence presented, Granges

Metallverken AB, 716 F. Supp. at 24, nor a rule that the ITC proscribe to a particular

cumulation methodology, see Allegheny Ludlum Corp., 475 F. Supp.2d at 1378, 1379‐81.

More to the point, this Court cannot void the ITC’s exercise of discretion based on an

alleged failure to explain a piece of evidence, especially where the challenged point is

clearly part of the record.  Compare USS Br. 13‐15 with 2007 Commission Views at 107

n.612 and 112 n.647 (C.R. 831).  Chairman Pearson and Commissioner Okun therefore

are presumed to have considered these points.24

Moreover, Joint Plaintiffs’ argument is based on what it characterizes as

24

While  it  is  an  abuse  of  discretion  for  an  agency  to  fail  to

consider an issue properly raised by the record evidence, the

fact that certain information is not discussed in a Commission

determination does not establish that the Commission failed to

consider  that  information  because  there  is  no  statutory

requirement  that  the  Commission  respond  to  each  piece  of

evidence presented by the parties.

Granges Metallverken AB, 716 F. Supp. at 24 (citations omitted).

Consol. Case No. 07‐00071 Page 53

precedent: the ITC “correctly employed the ‘conditions of competition’ analysis in the

first sunset review,” which by statute, they argue, requires the Commission to consider

the “conditions of competition impacting the domestic industry—not the conditions

affecting foreign producers.”  (Joint Pl.’s Br. at 22 (citing 19 U.S.C. §§ 1675a(a)(4) and

1677(7)(C)(iii)) (emphasis added).)  Joint Plaintiffs maintain that the Commission

“departed” from the analysis conducted in the first review without explanation and is

therefore arbitrary and ultra vires of the statute.  (Id. at 23 n.5 (citing Citrosuco Paulista,

S.A. v. United States, 12 CIT 1196, 1209, 704 F. Supp. 1075, 1088 (1998) (“an agency must

either conform itself to its prior decisions or explain the reasons for its departure”)).)

This argument is unavailing.

First, the ITC did take the cumulation findings from the original investigation

and first sunset review into consideration.  (ITC Resp. Br. at 22; 2007 Commission Views

at 23, 108‐112 nn.622, 624, 627, 636, 639 & 645 (C.R. 831).)

Second, this Court does not find that the ITC has established an agency practice

from which it has deviated.  Precedent instructs that an agency practice is established

when a uniform procedure exists that would lead a party to reasonably expect that the

agency would adhere to the procedure.  See Ranchers‐Cattlemen Action Legal Found. v.

United States, 23 CIT 861, 884‐85, 74 F. Supp. 2d 1353, 1374 (1999).  The Court is not

convinced that a uniform “conditions of competition” practice was established simply

Consol. Case No. 07‐00071 Page 54

by the first review.  Additionally, the ITC’s conditions of competition analysis has

previously been met with approval by this Court.  See, e.g. Allegheny Ludlum Corp.,

475 F. Supp.2d at 1377‐78.

Third, the ITC is not bound by prior determinations if new arguments or facts

support an alternative conclusion.  See Citrosuco Paulista, 12 CIT at 1209.  Indeed, “a

particular circumstance in a prior investigation cannot be regarded by the Commission

as dispositive of the determination in a later investigation.”  USEC, Inc. v. United States,

25 CIT 49, 64, 132 F. Supp. 2d 1, 14 (2001).  The record here demonstrates that the

economic facts and market conditions established during the second POR are vastly

different from those of the first POR.

Finally, the ITC’s “conditions of competition” analysis is not ultra vires of the

cumulation statute.  Joint Plaintiffs incorrectly ascribe as binding authority, the

irrelevant statutes concerning the likely impact of the subject imports on the domestic

industry (see 19 U.S.C. §§ 1675a(a)(4) and 1677(7)(C)(iii)) instead of the relevant

cumulation statute (19 U.S.C. § 1675a(a)(7)) under analysis here.

b.  Joint Plaintiffs and USS have failed to establish that the ITC’s exercise

of discretion was clearly erroneous.

Joint Plaintiffs and USS contend is that the ITC must analyze the “likely” effects

on the domestic industry, in the reasonably foreseeable future, should the ADD/CVD

orders be revoked.  (Id.)  Premised on a reading of the legislative history interpreting

Consol. Case No. 07‐00071 Page 55

the “likelihood standard,” they argue that the ITC is supposed to analyze a hypothetical

domestic market upon revocation of an ADD/CVD order prospectively and not as it

exists presently.  Id. (“[U]nder the likelihood standard, the Commission will engage in a

counter factual analysis: it must decide the likely impact in the reasonably foreseeable

future of an important change in the status quo—the revocation or termination of a

proceeding and the elimination of its restraining effects on volumes and prices of

imports.”).  See also SAA at 883‐884.  On this basis, USS calls upon this Court to reject

the ITC’s analysis because it “erroneously relied upon the subject producers’ behavior

during the period of review while the discipline of the orders was in place.”  (USS Br. at

25.)  The ITC should have looked to pre‐order data (i.e. data from the CoRe steel market

prior to 1993), Joint Plaintiffs and USS argue, which is the most recent period where the

subject imports competed with the domestic products without the “discipline” of the

ADD/CVD orders.  (Id.)

While Plaintiffs are correct that the ADD/CVD statutes require the ITC to

consider its prior injury determinations during a sunset review, such findings from the

original investigation are not themselves dispositive.  See Timkin Co. v. United States,

27 CIT 605, 612, 264 F. Supp.2d 1264, 1274 (2003) (citing SAA at 886).  A review of the

record demonstrates that the ITC did in fact examine the past, current, and likely

market conditions.  See, e.g. 2007 Commission Views at 23, 108‐112 nn. 622, 624, 627,

Consol. Case No. 07‐00071 Page 56

636, 639 & 645, 120‐149 (C.R. 831).  Moreover, the ITC is permitted to consider current

conditions as part of its analysis.  See SAA at 884 (ITC may consider “relevant factors

such as current . . . depressed shipment levels and . . . prices” in its sunset analysis.).  It

is, therefore, this Court’s determination that Plaintiffs have not established that the

ITC’s exercise of discretion was clearly erroneous.  See Overton Park, 401 U.S. at 416.

Joint Plaintiffs and USS also allege errors in the ITC’s cumulation analysis

claiming it was “inconsistent.”  (Joint Pl.’s Br. at 27‐28, 35.)  This court disagrees,

however.  The ITC responds, and this Court agrees, that though the four‐factor test

indicated to the ITC that the subject producer’s CoRe steel was fungible, shipped to

substantially similar end users, and exhibited simultaneous presence and geographic

overlap during the POR, the evidence pertaining to the other conditions “told the

Commission that certain countries did not have an interest in supplying the U.S. market

for the reasonably foreseeable future, while other countries did.”  (ITC Resp. Br. at 28‐29

(citing 2007 Commission Views at 112‐13, 117‐19 (C.R. 831).)  The ITC reasonably

focused its analysis on the incentives that the subject CoRe producers had to export to

the U.S. market in the reasonably foreseeable future.  Usinor Industeel, S.A., 26 CIT at

1409‐11.  This Court finds that it was reasonable for the ITC to consider import data on

the levels of CoRe from the subject countries in order to deduce which countries would

likely be interested in the U.S. market for a significant share of their exports.  2007

Consol. Case No. 07‐00071 Page 57

Commission Views at 112‐113 (C.R. 831).

The Court also rejects Joint Plaintiffs’ and UCC’s argument that the French and

Japanese producers’ affiliations with U.S. producers does not support a finding of no

interest in the U.S. market.  (Joint Pl.’s Br. at 35‐36; USS Br. at 23‐25.)  The record

supports the ITC’s contention that during the second review, the multinational

affiliations were part of a growing domestic and global trend toward mergers among

CoRe steel producers, which in turn enable the producers to better serve their

customers’ interests in sourcing CoRe steel from sources locally and regionally.  2007

Commission Views at 119, 122, 123, 126, 132 n.814 (C.R. 831).  Unlike the first POR

where the Asian financial crisis had plagued the worldwide market, severely limiting

demand for CoRe, the Asian market had recovered by the second POR.  This difference

was significant for the ITC.  Id.  In sum, Joint Plaintiffs and USS have failed to show that

the ITC unreasonably exercised its discretion to cumulate subject imports.  Therefore,

having found that there is a “reasonable overlap” of competition among the CoRe steel

imports and domestic product, the ITC’s decision to cumulate in groups is consistent

with the statute, precedent, and is therefore in accordance with law.  19 U.S.C. §

1675a(a)(7); see Weiland Werke, AG, 13 CIT at 563.

c.  The ITC’s cumulation determination was supported by substantial

evidence

Joint Plaintiffs/USS/German Plaintiffs also attack the Commission’s

Consol. Case No. 07‐00071 Page 58

determination arguing that it was not supported by substantial evidence.  (Joint Pl.’s Br.

at 26‐38; USS Br. at 18‐25; German Pl’s Br. at 9‐32.)25  The ITC in response suggests that

Plaintiffs’ protests “merely reflect disagreements with how the Commission weighed

the evidence.”  (ITC Resp. Br. at 25.)

In reviewing the record, this Court finds the Commission’s cumulation

determination was amply based on substantial evidence.  The ITC predicated its

determination on “significant differences between the three groups of countries that

were considered separately and important similarities among the countries that were

cumulated.”  (Id.)  The ITC found that CoRe steel imports from these three countries

had dropped to “very low levels” since the initial investigation period.  Id.  For

example, from 2000 to 2005, CoRe steel imports dropped 92.6% from Australia, 50.7%

from France, and 39.1% from Japan.  (ITC Resp. Br. at 25 (referencing 2007 Sunset

Review Information at Table C‐7 (P.R. 941)).)  Instead, the subject producers were

25

“A party challenging the Commission’s determination under the substantial

evidence standard ‘has chosen a course with a high barrier to reversal.’” Nippon Steel

Corp. v. United States, 458 F.3d 1345, 1352 (Fed. Cir. 2006) (quoting Mitsubishi Heavy

Indus., Ltd. v. United States, 275 F.3d 1056, 1060 (Fed. Cir. 2001)).  This Court “must

affirm a Commission determination if it is reasonable and supported by the record as a

whole, even if some evidence detracts from the Commission’s conclusion.”  Altx, Inc. v.

United States, 370 F.3d 1108, 1121 (Fed. Cir. 2004).  In short, “we do not make the

determination; we merely vet” it.  Nippon Steel Corp., 458 F.3d at 1352.

Consol. Case No. 07‐00071 Page 59

significantly focused on their own home and regional markets.26  2007 Commission

Views at 119 (C.R. 831).  Additionally, the ITC determined that French and Japanese

subject producers were “affiliated with major U.S. producers,” which they conclude

made it “more likely that they would supply the U.S. market from their affiliates’ U.S.

production.”  Id. at 117‐119.  Such evidence allowed the ITC to conclude that subject

imports from Australia, France and Japan should be considered on a cumulated basis.

Id. at 119.

With respect to Germany and Korea, the ITC found that, unlike Australia, France

and Japan, CoRe steel from both countries had “an increasing presence in the U.S.

market” during the POR.  Id. at 116.  The ITC noted that subject imports from Korea

rose to substantially higher rates towards the end of the second POR, and were higher

than the highest level achieved during the original investigation of 193,513 short tons.

Id. (citing Table CORE‐I‐1.)  CoRe steel imports from Germany were also noticeably

higher in 2005 than at any time during either the first or second POR, though lower than

in the original investigation.  Id.  German producers also exhibited an interest in the

26

The Commission majority found that with respect to Australia, a large

percentage of its CoRe steel shipments, [[       ]]% in 2005, have been to its home market

with Asia following close behind.  With regard to Japan, approximately [[     ]]% of its

CoRe shipments have consistently been to its home market throughout the POR.

Finally, French subject producers shipped the vast percentages of its CoRe steel to either

its home market, [[     ]]%, or to the European Union [[     ]]% during the POR.  2007

Commission Views at 119 nn. 702, 703, 704, 705 (C.R. 831).

Consol. Case No. 07‐00071 Page 60

North American market as evidenced by their shipments of non‐subject micro‐alloy

CoRe steel, which [[                                                                                   ]] during the entire

POR, suggesting by itself an interest in having a “substantial presence” in the U.S.

market.  Id. at 116 n.680 (citing Table CORE‐IV‐43).  The ITC also determined that

coupled with an interest in the North American market, German and Korean CoRe

suppliers did not have “sufficient presence to supply the U.S. market” from within the

U.S. or regionally.27  Id.  ThyssenKrupp, which does not have a U.S. production affiliate,

the ITC noted, made up [[       ]]% of German production and [[                      ]] German

exports of CoRe imports to the U.S. since 2000.”  Id. at 117 n.684.  Moreover, neither

Salzgitter nor Corus, which comprise [[        ]]% of German production, have a U.S.

production facility.  Id. at 117 n.686 (citing Table CORE‐IV‐35).  The ITC found these

characteristics contrasted sharply with the French and Japanese producers, who also

exhibited some interest in the U.S. markets, but unlike them, the German and Korean

producers could not exercise that interest through domestic affiliates.  More to the

point, the ITC notes that though Korean producer POSCO indicated plans to build a

production facility in Mexico and ThyssenKrupp expressed a desire to establish a North

27

The ITC noted that although Korean producer POSCO has a 50% ownership

stake in U.S. producer USS‐POSCO, and though POSCO and its related Korean

producer Pohang Coated Steel Co., Ltd. comprised [[      ]]% of production in 2005, USS‐

POSCO made up only [[       ]]% of 2005 production in the U.S.  2007 Commission Views

at 116‐17 (C.R. 831) (citing Table CORE‐I‐12).

Consol. Case No. 07‐00071 Page 61

American production facility, “the record does not indicate that it is more likely than

not that this will happen in the reasonably foreseeable future.”  Id. at 118 nn. 694, 695,

696.  Evidence of this sort led the ITC to conclude that, despite some natural and

expected differences between German and Korean producers, the significant similarities

warranted cumulating them together, but separately from the other subject countries.

Id.

With Canada, the ITC determined that Canadian subject producers faced unique

conditions of competition as compared to all the other subject producers warranting its

separate consideration from the other cumulated nations.  Dofasco, the [[                 ]]

exporter from Canada shipped approximately [[     ]]% of its CoRe steel exports to the

U.S., during the POR, to the automotive sector.  Id. at 114 n.663.  The automotive sector

“dominated” the U.S. market accounting for 47.6% of U.S. market shipments in 2005.

Id. at 114 n.664.  Indeed, auto producers and parts suppliers “perceive” the U.S. and

Canada “as a unified market for production and sourcing decisions.”  Id. at 114 n.665.

Consequently, steel mills located in Canada and the U.S. “are significantly better

positioned than the other subject country producers to economically satisfy the just‐in‐

time delivery requirements” of the auto industry.  Id.  The ITC found that, in part due

to these unique circumstances, Canada is a “net importer” of CoRe steel, globally and

Consol. Case No. 07‐00071 Page 62

vis‐à‐vis the U.S.  As a net importer28 during the POR, U.S. exports to Canada exceeded

imports from Canada.  Id. at 114‐15 n.668.  The ITC found that this “two‐way nature of

the market” corroborated the Canadian respondents’ arguments that the auto producers

conduct their business as if there is “an integrated North American market.”  Id. at 115.

Despite evidence that Dofasco, representing [[       ]]% of total Canadian production,

increased its exports to the U.S. during the POR, the ITC found that they were present

as a result of other factors [[

]], and not “due to price competition

with U.S. suppliers.”  Id. at 115 (citing CORE‐IV‐29).  The ITC concluded that

[t]he way in which shipments from Canada compete in the U.S.

market  distinguishes  them  from  other  subject  imports  .  .  .  .

[and though] . . . there is and will be some price competition

between Canadian and U.S. producers, Canadian producers do

not  compete  for  sales  in  much  of  the  market,  and  their

dedicated sales into the auto segment are generally based more

on demand for a specific auto part than on price.

Id.  Such evidence, “[o]n balance,” led the ITC to conclude that the conditions of

competition faced by Canadian subject imports are “sufficiently different” as to provide

28

Except for 2003.

Consol. Case No. 07‐00071 Page 63

a “reasonable basis” to not exercise its discretion to cumulate subject imports with those

of the other subject countries.  Id. at 116.

It seems to the Court that Joint Plaintiffs/USS/German Plaintiffs clearly take pains

to point out instances in the ITC’s determination where, they argue, the Commission

drew an incorrect conclusion regarding its cumulation decision.  (Joint Pl.’s Br. at 26‐38;

USS Br. at 18‐25; German Pl’s Br. at 9‐32.)  This Court finds these arguments are more

accurately described as challenges to the weight of the evidence as ascribed by the ITC

in its sunset review findings.  It is well‐established that it is an agency’s domain to

weigh the evidence; therefore this Court must not upset the ITC’s reasonable

conclusions supported by substantial evidence and replace them with conclusions

preferred by the Plaintiffs.  See Torrington Co. v. United States, 16 CIT 220, 225, 790 F.

Supp. 1161, 1169 (1992), aff’d, 991 F.2d 809 (Fed. Cir. 1993); see also Timkin Co. v.

United States, 27 CIT 605, 616, 264 F. Supp.2d 1264, 1274‐75 (2003); Mukand Ltd. v.

United States, 20 CIT 903, 906, 937 F. Supp. 910, 914 (1996) (“[T]he Commission, as the

trier of fact, has considerable discretion in weighing the probative value and relevance

of evidence.”).

Moreover, this Court also rejects the species of argument that claim the ITC

“failed to consider” certain evidence with regard to making its cumulation

determination.  In practically each instance, contrary to Joint Plaintiffs’ and USS’s

Consol. Case No. 07‐00071 Page 64

assertions, the Commission explicitly considered each point contested by Joint

Plaintiffs/USS/German Plaintiffs.  For example, Joint Plaintiffs and USS argue that the

ITC failed to consider the excess capacity for each country in its cumulation analysis.

See 2007 Commission Views at 109‐111 (C.R. 831).  The Court, however, finds

reasonable, the Commission’s conclusion that although the excess capacity among the

subject countries might have favored cumulation, on balance, important differences in

other conditions of competition warranted not cumulating subject imports from

Australia, France and Japan with subject imports from Germany and Korea.  Id.

Finally, the Court rejects Joint Plaintiffs’ and USS’s argument that the ITC

allegedly failed to consider that Australia, France, Japan, Germany and Korea all

shipped similar proportions of their total shipments to their home markets and thus

were similarly export oriented.  (Joint Pl.’s Br. at 37; USS Br. at 21‐22.)  The ITC argues

that the Joint Plaintiffs and USS merely are seeking to re‐weigh evidence in their favor

and this Court agrees.  The ITC contends, and this Court agrees, that not only did the

Commission consider the export orientation of the subject countries (or lack thereof),

but it also found other factors—such as interest in the U.S. market, growth in exports to

the U.S., Canada, and Mexico, and lack of affiliation with important U.S.

producers—were apparently significant enough to warrant not cumulating the subject

imports from all five countries.  See 2007 Commission Views at 118‐119 (C.R. 831).

Consol. Case No. 07‐00071 Page 65

Of Joint Plaintiffs’, USS’s, and German Plaintiffs’ arguments in opposition to the

cumulation determination, it is not the role of this Court to substitute its judgment for

that of the agency considering the agency’s analysis was undertaken in accordance with

the plain language of the statute and adequately supported by the facts in the record.

See Universal Camera Corp., 340 U.S. at 488.  Therefore, this Court holds that the ITC’s

exercising of its discretion to cumulate the subject imports into separate groups—(1)

Australia, France and Japan; (2) Germany and Korea; and (3) to not cumulate

Canada—is supported by substantial evidence and is in accordance with law.

II. The ITC’s Final Negative Determination, With Respect to Australia, France,

Japan, & Canada, and Its Final Affirmative Determination, With Respect to

Germany & Korea Is Supported by Substantial Evidence on the Record and Is

Otherwise in Accordance With Law

Having found that the ITC’s cumulation decision is supported by substantial

evidence on the record, the Court will now discuss the ITC’s finding that revocation of

the antidumping and countervailing duty orders are not likely to lead to a continuation

or recurrence of material injury to the domestic CoRe steel industry within a reasonably

foreseeable period of time.

A. Statutory Framework

In the course of a five‐year review, the ITC will revoke an antidumping duty or

countervailing duty order unless it determines that such revocation is likely to lead to a:

(1) continuance or recurrence of dumping; and (2) continuation or recurrence of

Consol. Case No. 07‐00071 Page 66

material injury within a reasonably foreseeable period of time.  See 19 U.S.C. §

1675(d)(2)(A) & (B) (2000).  In order to conduct this evaluation, the ITC must consider

whether the “likely volume, price effect, and impact of imports of the subject

merchandise on the industry” will be “significant” upon the revocation of the

ADD/CVD order.  19 U.S.C. § 1675a(a) (1)–(4) (2000).  In this context, “likely” means

“probable”29 and “significant” means “important, weighty, [or] notable.”30

B. Likely Volume

We now turn to the ITC’s volume analysis.  In evaluating the likely volume of

imports upon the revocation of an ADD/CVD order, the ITC must consider “whether

the likely volume of imports of the subject merchandise would be significant . . . either

in absolute terms or relative to production or consumption in the United States.”  19

U.S.C. § 1675a(a)(2).  In conducting the volume analysis, the ITC shall

consider all relevant economic factors, including—

29

This Court has previously found that, in determining whether there is sufficient

volume to constitute injury, the ITC must construe the word “likely” so that likely

means probable. Usinor Industeel, S.A. v. United States, 26 CIT 467, 474 (2002) (noting

that the common meaning of likely is probable); Nippon Steel Corp. v. United States, 26

CIT 1416, 1419 (2002) (finding that “likely means probable”).

30

Additionally, the term “significant” has been interpreted by this Court to mean

“having or likely to have influence or effect[;] deserving to be considered [;] important,

weighty, notable.”  Gerald Metals, Inc. v. United States, 22 CIT 1009, 1013, 27 F. Supp.2d

1351, 1355 (1998) (alterations in original) (quoting WEBSTER’S 3D NEW INT’L DICTIONARY,

2116 (1993)).

Consol. Case No. 07‐00071 Page 67

(A)  any  likely  increase  in  production  capacity or

existing  unused  production  capacity  in  the

exporting country,

(B)  existing inventories of the subject merchandise,

or likely increases in inventories,

(C)  the  existence  of  barriers  to  the  importation of

such merchandise into countries other than the

United States, and

(D)  the potential for product‐shifting if production

facilities  in  the  foreign  country,  which  can  be

used  to  produce  the  subject  merchandise,  are

currently being used to produce other products.

19 U.S.C. § 1675a(a)(2) (2000).  Therefore, “in order to find sufficient volume for there to

be injury, the ITC must identify substantial evidence from the record demonstrating

that, should the orders be revoked, it is likely that the volume of the subject imports

entering the U.S. market will be significant.”  Nippon Steel Corp. v. United States, 29

CIT 695, 712, 391 F. Supp. 2d 1258, 1275 (2005), rev’d on other grounds, 494 F.3d 1371

(2007).  Further, the ITC must consider whether the likely volume would be

“significant” in absolute terms, or relative to production or consumption in the United

States.  See 19 U.S.C. § 1677(7)(C)(I) (2000).

For the reasons set forth below, the Court finds that the Commission’s findings

relating to the volume of cumulated imports are supported by substantial evidence on

the record and in accordance with law.

1. Australia, France & Japan

The ITC found that in the absence of the ADD/CVD orders, the likely volume of

Consol. Case No. 07‐00071 Page 68

CoRe steel imports from Australia, France and Japan would not be significant; indeed

these countries “currently supply the least amount” of CoRe steel to the U.S. market.

2007 Commission Views at 9, 128‐129 (C.R. 831).  In 2005, for example, cumulated CoRe

steel imports from these three countries were 18,556 short tons, or 0.1% of apparent U.S.

consumption and production.  Id. at 128.  At its highest level, during this POR, CoRe

steel imports from Australia, France and Japan accounted for 40,332 short tons in 2002,

or 0.2% of apparent U.S. consumption and production.  Id.

The ITC also found that the CoRe steel producers from Australia, France and

Japan operated at “relatively high capacity utilization rates” and were focused

primarily on their home and regional markets.  Id. at 129.  In addition, quantities of

CoRe steel held in inventory “do not appear to represent significant volumes that could

be diverted readily to the U.S. market upon revocation of the orders.”  Id.31  Moreover,

during the POR, producers from these countries were focused primarily on their home

and regional markets and have not demonstrated a particular interest in the North

American market.  Id.  The ITC concluded that the evidence showed that this trend does

not appear likely to change in the reasonably foreseeable future.  Id. (See Tables CORE‐

31

The ITC notes that there were “no reported inventories” in the U.S. from either

Australia or France during the POR and “inventories of Japanese product were only

[[    ]] short tons in 2005.  Additionally, the ITC also found that the CoRe steel held in

inventory by the cumulated subject countries was made to order and thus “already

committed to specific customers.”  2007 Commission Views at 129 (C.R. 831).

Consol. Case No. 07‐00071 Page 69

IV‐10, 12, 27, 28, 29, 45, 46 & 47.)

a. Contentions

Joint Plaintiffs argue that the ITC’s volume analysis is premised on a “mistaken

notion that ‘other’ factors will prevent subject imports from Australia, France, and

Japan from re‐entering the market upon revocation” of the ADD/CVD orders.  (Joint

Pl.’s Br at 45.)  This “mistaken notion” of the ITC, they argue, is characterized by the

Commission’s technique of “segregating the subject countries into groups and then

examining isolated record evidence . . . to justify its determination.”  (Id.)  Joint

Plaintiffs attack the Commission’s likely volume determination on three grounds.  First,

Joint Plaintiffs argue that the ITC “admits” that Australian, French and Japanese

producers have “significant excess capacity”32—[[      ]] million short tons in 2005.  (Id. at

46 (citing 2007 Commission Views at 129 (C.R. 831)).)  The ITC failed even to consider

“the magnitude of such a significant amount of excess capacity and the potential effects

an increase in volume of that size would have on the domestic industry.”  (Id.)  The

combined excess capacity from this sunset review is [[                                 ]] as the total

import volume from all subject countries (1.9 million short tons) at their peak in 1992

during the original investigation.  (Id.)  Moreover, Joint Plaintiffs argue, the ITC also

ignored evidence of a growing trend in the cumulative inventories of the subject

32

Though, Joint Plaintiffs themselves admit that the ITC “never stated whether it

considers this excess capacity to be significant of not.”  (Joint Pl.’s Br. at 46.)

Consol. Case No. 07‐00071 Page 70

producers.  (Id. at 47‐48.)  Additionally, Joint Plaintiffs argue that the ITC ignored the

“very real possibility that subject producers can shift significant amounts of production

from non‐subject to subject merchandise.”  (Id. at 48.)

Second, Joint Plaintiffs argue that the ITC’s finding that CoRe steel producers

from Australia, France and Japan are not export‐oriented and have little incentive to

ship outside their respective regions is not supported by substantial evidence.  (Id. at

49‐61.)  Joint Plaintiffs contend that “[s]ubstantial evidence . . . does not exist that any of

these three countries was not likely to shift their exports to the United States upon

revocation.”  (Id. at 49.)  Joint Plaintiffs proffer record evidence and note that “the rapid

expansion of Chinese CoRe production capacity presents a significant barrier to all

subject countries in the reasonably foreseeable future,” and contend the ITC analyzes

this very large Asian consumer “half‐heartedly.”  (Id. at 50, 50–56.)  The fact is, Joint

Plaintiffs contend, “[t]he continued and growing capacity increases by the Chinese will

likely cause greater instability in the Asian CoRe steel markets.  [This causes greater]

competition, [which makes] these markets . . .less attractive to . . . [Australian, French

and Japanese producers], ultimately forcing them to find alternative export markets.”

(Id. at 52.)  Joint Plaintiffs also challenge the ITC’s finding, contrary to its findings in the

first sunset review, that certain mergers between French or Japanese CoRe producers

with U.S.‐based affiliates remove the incentive to resume shipments to the U.S. since

Consol. Case No. 07‐00071 Page 71

any such domestic orders could be filled from the domestic U.S. affiliate.  (Id. at 57–61.)

Third, Joint Plaintiffs argue that the ITC failed to properly conduct a

counterfactual analysis as mandated by the SAA and “merely pays lip service” to the

post‐revocation market conditions in the U.S.  (Id. at 61–62.)  Citing the relatively high

ADD/CVD margins imposed on Australian, French and Japanese CoRe steel products, it

was “no surprise” that CoRe steel from these three countries dramatically declined. (Id.

at 62.)  The Commission ignored the SAA’s presumption, they argue, that such a trend,

highlighted above, means that the subject producers cannot trade fairly without the

discipline of ADD/CVD orders.  (Id.)  Joint Plaintiffs conclude that the ITC’s assertion

that the subject countries no longer have an incentive to ship to the U.S. is not

supported by record evidence.  (Id.)

Joint Plaintiffs and USS also argue that the ITC ignored the significance of the

quantities of French and Japanese exports of CoRe steel to Canada and Mexico during

the POR.  (Joint Pl.’s Br. at 55‐56; USS. Br. at 34‐35, 42.)

USS separately argues two major points.  One, that the ITC failed to conduct its

likely volume analysis on a cumulated basis, as required once it decided to cumulate

Australia, France and Japan together, and instead made separate findings.  (USS Br. at

25‐28.)  USS suggests that the ITC “failed to meet [its] responsibility” and “explain[ed]

away” its country‐specific discussions when it “included some discussion of each of the

Consol. Case No. 07‐00071 Page 72

countries individually, because certain facts are specific only to a particular country.”

(Id. at 26 (citing 2007 Commission Views at 126 n.779 (P.R. 940).)  Two, USS contends,

that the ITC’s separate country findings are not supported by substantial evidence in

the record and, in fact, support maintaining the ADD/CVD orders.  (Id. at 28‐45.)

b. Analysis

The ITC defends its conclusion, that the likely volume of subject imports would

not be significant, as supported by substantial evidence and otherwise in accordance

with law.  (ITC Resp. Br. at 44‐56.)

First, the ITC disagrees with Plaintiffs that it ignored crucial evidence and

counters that it “appropriately considered combined data for the three cumulated

countries.”  (Id. at 45.)  The ITC posits that its “country‐specific analysis of certain data”

was a reasonable method to assess the relative economic incentives of the subject

producers to ship significant volumes of CoRe steel to the U.S. absent the ADD/CVD

orders. (Id.)  The Court is satisfied with the ITC’s reasonable analysis and explanation.

Next, the ITC argues that it explicitly addressed the issue of shifting production

from non‐subject merchandise to subject merchandise.  The ITC stated that it relied on

record evidence to explain that there is not substantial incentive to make such a switch,

since non‐subject products like micro‐alloy, alloy, and stainless steel products have

higher margins.  (ITC Resp. Br. at 54.); see citing 2007 Commission Views at 129 n.784

Consol. Case No. 07‐00071 Page 73

(C.R. 831).  Here, the Court again is satisfied with the ITC’s reasonable analysis and

explanation.

The Commission defended its analysis with respect to China’s role in the Asian

market and pointed to record evidence to conclude “China would remain a net

importer of corrosion‐resistant steel for the foreseeable future but would import at a

slower rate due to its increased capacity.”  (ITC Resp. Br. at 52.)  Thus the ITC

reasonably concluded that subject producers would continue their trend of exporting

CoRe steel regionally and would not be displaced by Chinese production in the

foreseeable future.  See 2007 Commission Views at 130 (C.R. 831).

The ITC also answered Plaintiffs’ challenge that it ignored inventory evidence for

Australia, France and Japan.  (Id. at 53‐54.)  The Commission in fact addressed this

issue, noting that the likely volume of CoRe steel inventories held by these three

countries, would not be significant upon revocation of the ADD/CVD orders because

most CoRe steel was “made to order and already committed to specific customers.”  (Id.

(citing 2007 Commission Views at 129 n.784 (C.R. 831)).)  Moreover, Defendant‐

Intervenors JFE Steel Corp. argue that Plaintiffs are, in effect, petitioning this court to

“reweigh the evidence” but point out that there is no basis to do so under the law.

(Def.‐Interv. JFE Steel Br. at 25.)  On this point, the Court agrees with Defendant‐

Intervenors.  See Coallition for the Pres. of Am. Brake Drum & Rotor Aftermarket Mfrs.

Consol. Case No. 07‐00071 Page 74

v. United States, 22 CIT 520, 530, 15 F. Supp.2d 918, 927 (1998) (“Plaintiff’s argument, in

essence, concerns the weight the Commission assigned to [one factor], which is within

its discretion.  The Court’s duty is not to reweigh the evidence.”).

The ITC also rebutted Plaintiffs’ argument that the subject producers from

Australia, France and Japan could shift “significant amounts of production from non‐

subject to subject merchandise.”  (Joint Pl. Br. at 48.)  The ITC pointed to record

evidence demonstrating that there was “not much incentive [among these subject

producers] to switch” production lines [[

]]  (ITC Resp. Br. at 54‐

55 (citing 2007 Commission Views at 124 (C.R. 831)).)  Here too, the Court is satisfied

with the ITC’s reasonable analysis and explanation.

Finally, the ITC disagrees that it ignored the significance of the quantities of

French and Japanese exports of CoRe steel to Canada and Mexico during the POR.  (ITC

Resp. Br. at 55‐56.)  The Commission responds that it relied on record evidence

indicating that France and Japan’s exports to Canada remained small even after Canada

lifted its own ADD/CVD orders.  (Id. at 55.); see 2007 Commission Views at 131, 133

(C.R. 831).  Additionally, the ITC discounted Japan’s 2005 exports to Mexico since they

were contractually committed to make those sales.  Id. at 131, 133.  France’s exports to

Mexico were small to begin with and showed a decline.  Importantly, the ITC stressed

Consol. Case No. 07‐00071 Page 75

that having the local U.S. affiliates of French and Japanese producers was the more

significant market factor, rather than any possible interest these producers may have in

the Canadian and Mexican markets.  Id.

This Court agrees with Defendant ITC and Defendant‐Intervenors, that merely

because Plaintiffs can offer evidence or marshal arguments contrary to the

Commission’s findings and conclusions is not sufficient grounds to upset the

Commission’s determination.  See NMB Sing., Ltd. v. United States, 27 CIT 1325, 288 F.

Supp.2d 1306 (2003).  It is the ITC’s “task to evaluate the evidence it collects during its

investigation” and to determine “the weight to be assigned a particular piece of

evidence.”  United States Steel Group v. United States, 96 F.3d 1352, 1357 (Fed. Cir.

1996).  Accordingly, the evidence provided by the ITC is sufficient to support the

conclusion that there would not likely be a significant volume of imports into the U.S.

upon revocation of the ADD/CVD orders.

2. Canada

The ITC found that in the absence of the ADD/CVD orders, the likely volume of

CoRe steel imports from Canada would not be significant due to “the projected

continued strength of the Canadian market, Canadian producers’ limited excess

capacity, and their long‐term volume commitments to a stable customer base that could

not be readily diverted to supply new customers.”  2007 Commission Views at 141 (C.R.

Consol. Case No. 07‐00071 Page 76

831).  Additionally, the ITC noted that Canadian CoRe steel has remained in the U.S.

market at consistent levels and has not displaced U.S. sales.  (Id. at 139‐141.)

During the POR, Canadian producers shipped a very high percentage of CoRe

steel to its home market, and most of the remaining balance to the U.S. market.  (Id. at

140.)  Notwithstanding the order, Canadian CoRe steel has remained in the U.S. market

at rather consistent levels.  (Id.)  Dofasco, a Canadian producer/exporter, shipped a

substantial percent of its U.S. exports pursuant to long‐term contracts with the

automotive sector.  (Id.)  The ITC found that the auto producers consider the North

American market as a unified market for production and sourcing decisions.  (Id.)  The

ITC also found that any increases of CoRe steel exports from Canada to the U.S. were

not made on the basis of “price competition” with the U.S. industry.  (Id.)  Moreover,

any increase in Canadian imports over the POR did not generally displace U.S.

production or represent sales lost to Canadian product on price basis but rather

reflected increased U.S. demand or demand that U.S. producers could not supply.  (Id.)

The ITC determined that Canadian producer’s capacity utilization was “high” and its

excess capacity was not “significant.”  (Id.)  Additionally, inventories of Canadian

product appeared modest and would not likely contribute to a significant increase in

U.S. imports since much of this product is generally made to order and is otherwise

already committed to customers. (Id. at 140‐41.)  The ITC also found that Canada is a

Consol. Case No. 07‐00071 Page 77

“net importer” of CoRe steel globally.  (Id. at 141).  Additionally, during the POR,

Canadian prices were comparable to U.S. prices.  (Id.)

a. Contentions

Plaintiff AK Steel33 criticizes the ITC’s likely volume analysis as based on

“isolated facts,” which are “contradicted by the weight of the record evidence” such

that the record evidence in total does not support the Commission’s conclusions.  (Joint

Pl.’s Br. at 62.)  AK Steel argues that the ITC’s analysis suffers from “several flaws.”

(Id.)  First, AK Steel disputes the ITC’s finding that the Canadian producers’ excess

capacity was “not significant.”  (Joint Pl.’s Br. at 62‐63 (citing 2007 Commission Views at

140 (C.R. 831)); see also AK Steel Reply Br at 11‐14.)  AK Steel contends that the record

evidence that the ITC points to in support of its conclusion was analyzed “in isolation.”

(Joint Pl.’s Br. at 63.)  “However, taken together, Canadian producers could increase

exports of subject merchandise to the United States by a total of [[               ]] short tons.”

(Id. (citing Final Staff Report at Table CORE‐I‐17 and IV‐20 (C.R. 743)).)

AK Steel also faults the ITC’s analysis for relying on data submitted by Dofasco,

[[                                                                               ]], which “purported non‐price reason[s]”

to explain the [[                 ]] of some [[               ]] tons of Canadian exports out of

33

Plaintiffs Nucor and SDI did not appeal the ITC’s determination with respect to

Canada and thus did not join the arguments in their joint brief with AK Steel addressing

Canada. (Joint Pl.’s Br. at 1 n.1.)

Consol. Case No. 07‐00071 Page 78

approximately [[                 ]] total tons.  (Id. at 63.)  AK Steel argues that evidence in the

record [[                                                                                      ]], belies this conclusion.  (Id.)

[[                  ]] average unit values (“AUV”) for exports to the U.S. [[

]] for net sales in every year from 2000 to the first half of 2006.  (Id. at 64.)

AK Steel also points to a “market reality” ignored by the ITC in that “the shift in

auto and auto part production away from the upper‐Midwest in the United States and

Canada toward the Southern United States will encourage Dofasco to seek to further

expand its shipments into the United States with even more aggressive pricing upon

revocation of the orders.”  (Id. at 65 (citing Nucor/SDI Prehearing Br. at Ex. 11 (C.R.

553)).)  AK Steel proffers that the ITC ignored “the deteriorating state of the North

American auto industry—the largest consumer of CoRe steel,” which undermines the

Commission conclusion that Canadian demand is forecast to remain strong in the near

future.  (Id. at 66.)

AK Steel also challenges the Commission’s conclusion that Canadian exports of

CoRe steel to the U.S. will not likely increase significantly upon revocation of the order

due to a forecast that production and demand will remain strong in Canada.  AK Steel

argues that this conclusion is erroneous and based upon “a misinterpretation of

[[               ]] business plan and its assertion that exports to the United States will

decline.”  (Id. at 65.)  AK Steel offers that the business plan actually shows that

Consol. Case No. 07‐00071 Page 79

[[

]].

(Id. at 66.)  Thus according to AK steel, this demonstrates that the [[             ]] business

plan supports the opposite conclusion—that [[

]].  (Id.)

Finally, AK Steel argues that “Canada’s status as a net importer of CoRe steel

simply increases the likelihood that Canadian producers, facing lost sales at home, will

seek to dump steel abroad.”  (Id. at 67.)

Defendant‐Intervenor Dofasco argued in support of the ITC’s likely volume

analysis with respect to Canada.  (Dofasco Resp. Br. at 43‐47.)  The Court finds

Dofasco’s arguments are substantially similar to those presented by the ITC and

therefore, the Court will not recount them one by one in this opinion, although they

have been fully considered.

b. Analysis

The ITC defends its determination and argues that it did in fact consider the

Canadian industry’s excess capacity in 2005, but also notes that its capacity utilization

rate was rather high at [[    ]]% at that same time.  (ITC Resp. Br. at 65.)  Additionally,

the ITC noted that Canadian CoRe steel remained in the U.S. market at rather consistent

levels during the POR.  (Id.)  This Court agrees with Defendant and Dofacso that AK

Consol. Case No. 07‐00071 Page 80

Steel’s arguments here are by and large attempts to re‐weigh the evidence.  For

example, AK Steel’s challenge to the ITC’s conclusion that the Canadian producers’

excess capacity was “not significant” is baseless.  AK Steel “cites the raw tonnage . . .

[but] ignores the percentage capacity utilization figure for Canada, which was nearly

[[   ]]% at the end of the POR.”  (Dofasco Resp. Br. at 43.)  Moreover, it was reasonable

for the ITC to conclude that the end‐of‐period inventories were not likely to contribute

to significant increase in imports since it had determined that CoRe steel “inventories

typically represent supply that has been made to order and already committed to a

customer.”  2007 Commission Views at 141 (C.R. 831).

Next, the Court considers AK Steel’s challenge that the record does not support

that there were non‐price reasons for Canadian shipments of CoRe to the U.S. during

the POR.  AK Steel cites to average unit value (“AUV”) data to support its assertion that

[[                    ]] AUV for its exports to the U.S. may be lower than those for [[                 ]]

and thus certain Canadian CoRe steel was being offered to [[

]].  (Joint Pl.’s Br. at 64.)  First, this Court agrees with the ITC

that AUV data is not dispositive proof of underselling because this data is only reliable

if the product mix is constant over time.  See Ugine‐Savoie Imphy v. United States, 26

CIT 851, 861, 248 F. Supp. 2d 1208, 1218 (2002) (ITC acted reasonably in disregarding

AUV data because of variance in product mix); Allegheny Ludlum Corp. v. United

Consol. Case No. 07‐00071 Page 81

States, 287 F.3d 1365, 1373‐74 (Fed. Cir. 2002) (describing narrow circumstances where

the ITC may use AUV data as indicators of price trends).  Second, in any case, the ITC is

required by statute to make its determination based on the industry as a whole.  See 19

U.S.C. § 1675a.  Finally, the ITC points to record evidence disputing the charge that

[[                  ]] undersold [[                ]].  The record shows that [[               ]] reported in its

questionnaire that [[

]].  (Conf. Appendix, Joint Pl.’s Br. at Tab 8.)  Additionally, the record

shows that there are non‐price factors that [[               ]] questionnaire response indicated

were significant in purchasing decisions, such as ability to meet quality and delivery

requirements.  (ITC Resp. Br. at 66.)  Consequently, AK Steel’s argument here too must

fail, as the Court is satisfied with the ITC’s reasonable analysis and explanation.

The Court also finds meritless AK Steel’s argument that the ITC failed to

consider the “deteriorating state of the North American auto industry.”  (Joint Pl. Br. at

66.)  As Amici Curiae point out, the ITC specifically considered that “[p]roduction and

demand in the Canadian automotive [industry] are forecast to remain strong through

2008, and thus to continue as the major outlet for Canadian corrosion‐resistant steel

production.”  (Amici Curiae Br. at 27 (citing 2007 Commission Views at 138 (P.R. 940).)

Moreover, AK Steel points to no record evidence concerning the “timing or magnitude”

of its argument that, as the auto industry shifts to the Southern U.S., Dofasco will seek

Consol. Case No. 07‐00071 Page 82

to expand therein with aggressive pricing.  Such speculation is undoubtedly beyond the

“reasonably foreseeable time” frame that the ITC is required to consider.  See Nucor

Corp. v. United States, 28 CIT 188, 233, 318 F. Supp. 2d 1207, 1247 (2004) (Absent a

showing to the contrary, the ITC is presumed to have considered all of the evidence in

the record, and is not required to explicitly address every piece presented by the

parties.)  Accordingly, the Court is satisfied with the ITC’s reasonable analysis and

explanation and finds that it is supported by substantial evidence.

The ITC refutes AK Steel’s argument challenging its finding that demand in the

Canadian market would remain strong because of evidence presented in Dofasco’s

business plan about its plan to supply a new Toyota plant in Ontario near Dofasco’s

mill.  (ITC Resp. Br. at 66.)  The ITC notes that AK Steel’s dispute with this evidence is

that it “would not be fully realized until 2008.ʺ  (Id.)  However, this time frame is well‐

within the ambit of “reasonably foreseeable future,” see 2007 Commission Views at 120

(C.R. 831), and the ITC could weigh this evidence in a reasonable manner.  The Court is

satisfied with the ITC’s reasonable analysis and explanation.

3. Germany & Korea

With respect to Germany & Korea, the Commission found that the likely volume

of cumulated CoRe steel imports would be significant if the orders were revoked.  2007

Commission Views at 146 (C.R. 831).  The ITC found that German and Korean

Consol. Case No. 07‐00071 Page 83

producers nearly doubled their combined production capacity since 1992 and increased

their production of CoRe steel from [[                 ]] short tons in 1992 to [[                      ]]

short tons in 2005.  (Id. at 143.)  Together, the countries had a combined excess capacity

of [[                  ]] short tons in 2005, equivalent to [[     ]]% of apparent U.S. consumption.

(Id.)  In addition, both Germany and Korea were found by the ITC to be “export‐

oriented.”  (Id. at 143.)  Moreover, the ITC determined that German producer

ThyssenKrupp was affiliated with a significant distributer in the U.S., and Korean

producers had significant relationships with U.S. customers.  (Id. at 144.)

ThyssenKrupp indicated plans to establish a production facility in North

America, but the ITC found that the record supported a conclusion that this was not

likely in the foreseeable future.  (Id. at 145.)  Korean producer POSCO indicated plans to

build a production facility in Mexico, but the record too supported a conclusion that this

was not likely in the foreseeable future.  (Id. at 145; see also supra note 24.)

The ITC also concluded, supported by record evidence, that Korean CoRe steel

producers would have price motivation to increase shipments to the U.S. market, given

that U.S. prices for CoRe steel were typically higher than in many Asian markets and a

significant portion of its exports were not supplied under long‐term contracts.  (Id at

145‐146.)

Thus the ITC concluded that record evidence indicates that German and Korean

Consol. Case No. 07‐00071 Page 84

producers would be able to ship significant volumes of CoRe steel to the U.S. market if

the ADD/CVD orders were revoked, due to their combined substantial capacity and

production, excess capacity, general export‐orientation, the substantial and increasing

level of their exports to the United States during the POR, and well‐established U.S.

based relationships or distribution channels.  (Id. at 146.)  The ITC also found that

generally higher prices in the U.S. than in other Asian markets gave both German and

Korean producers incentive to redirect volumes currently exported to Asia to the U.S.

market.  (Id.)

a. Contentions

German Plaintiffs challenge the ITC’s affirmative determination in its likely

volume analysis for Germany & Korea as not supported by substantial evidence or not

otherwise in accordance with law.  (German Pl.’s Br. at 37‐39.)  German Plaintiffs argue

that the ITC ignored the fact that German and Korean CoRe steel imports have

“remained relatively steady” throughout the life of the orders despite changes in factors

such as price, capacity utilization, production costs, etc.  (Id. at 38.)  They contend that

the conclusion to draw from this data is that “import patterns are unlikely to change

and have any resultant effect on the domestic industry upon revocation.”  (Id.)  German

Plaintiffs note that, by comparison to the other subject countries, Germany and Korea

“have shipped relatively steady volumes without dramatic or unreasonable

Consol. Case No. 07‐00071 Page 85

fluctuations.”  (Id. at 39.)  The others have ceased shipments (Australia and France

between the original investigation and the first sunset review), experienced dramatic

increases in exports (Canada), or decreases in market share (Japan went from a

“substantial” market share in the U.S. to a “minimal” one).  (Id. at 39 n.38.)

German Plaintiffs, in short, contend that the ITC “relied on isolated data points,

misconstrued facts and performed partial analyses to support its determination.  Such

methodology does not rise to the level of substantial evidence.”  (German Pl.’s Reply Br.

at 6.)

b. Analysis

The Court disagrees with German Plaintiffs.  First, German Plaintiffs appear to

challenge the ITC’s interpretation of the record data and the relative weight accorded by

the Commission to certain factors or not at all.  This, however, is not the proper forum

for such complaints.  See Siderca S.A.I.C. v. United States, 29 CIT 1030, 1048, 391 F.

Supp. 2d 1353, 1369 (2005) (the role of the Court is not to “re‐decide the question before

the agency”).

Next, though German Plaintiffs cite to the record to show that German and

Korean imports remained “relatively steady” during the period that the orders were in

effect, the Court is not persuaded that this is a legally significant fact.  The test is “in

order to find sufficient volume for there to be injury, the ITC must identify substantial

Consol. Case No. 07‐00071 Page 86

evidence from the record demonstrating that, should the orders be revoked, it is likely

that the volume of the subject imports entering the U.S. market will be significant.”

Nippon Steel Corp., 29 CIT at 712, 391 F. Supp. 2d at 1275.  Further, the ITC must also

consider whether the likely volume would be “significant” in absolute terms, or relative

to production or consumption in the United States.  See 19 U.S.C. § 1677(7)(C)(i).

Looking to the ITC Staff Report, the cumulated volume of imports from Germany and

Korea was 382,705 short tons in 1992, which increased to 406,799 short tons by 2005.

2007 Commission Views at 140 (P.R. 940); 2007 Sunset Review Information at Table

CORE‐I‐1, I‐13 (P.R. 941).  Additionally, German and Korean producers substantially

increased capacity and production of CoRe steel from the initial investigation through

the POR.  2007 Commission Views at 140‐41 (P.R. 940); 2007 Commission Views at 143

(C.R. 831); Tables CORE‐IV‐36 and CORE‐IV‐54 (C.R. 743).  In 2005, German and

Korean producers had substantial combined excess capacity.  2007 Commission Views

at 143 (C.R. Doc. 831); Tables CORE‐IV‐36 and CORE‐IV‐54 (C.R. Doc. 743).  German

and Korean CoRe industries are export oriented, with Korea exporting approximately

29% of total shipments in every year of the POR, 2007 Commission Views at 143‐44 (CR

Doc. 831); 2007 Sunset Review Information at Table CORE‐IV‐56 (P.R. Doc. 941), and

Germany exporting over [[   ]]% of total shipments in every year of the POR.  2007

Commission Views at 143‐44 (CR Doc. 831); Table CORE‐IV‐38 (CR Doc.743).  German

Consol. Case No. 07‐00071 Page 87

and Korean producers have shown a strong interest in exporting to the U.S., with

aggregate exports increasing from [[           ]] short tons in 2000 to [[               ]] short tons

in 2005, a [[          ]]% increase, despite the existence of the orders.  2007 Commission

Views at 144 (C.R. Doc. 831); Tables CORE‐IV‐38 and CORE‐IV‐56 (C.R. Doc. 7 ).  The

interest of German and Korean producers in the U.S. market, combined with

insufficient U.S. production facilities, indicates that they would likely deepen their

participation in the U.S. market through exports from Germany and Korea.  2007

Commission Views at 144‐45 (C.R. Doc. 831).  The increased volume of cumulated

subject imports would likely occur in both the construction and automotive end‐use

sectors for CoRe steel.  2007 Commission Views at 145 (C.R. 831).  German and Korean

producers would likely have economic incentives to increase or shift/redirect sales to

the U.S. market due to generally higher U.S. prices.  2007 Commission Views at 145‐46

(C.R. Doc. 831).  German and Korean producers have strong relationships with U.S.

distributors and/or customers that would facilitate increased exports to the U.S.  2007

Commission Views at 146 (C.R. Doc. 831).

Given this record, the ITC could reasonably conclude that the cumulated

volumes would be significant upon revocation and this Court finds that such

determination was supported by substantial evidence.  Accordingly, this Court rejects

the challenges by Plaintiffs, and holds that the ITC’s likely volume determinations were

Consol. Case No. 07‐00071 Page 88

reasonable exercises of its discretion, supported by substantial evidence and are

otherwise in accordance with law.

C. Likely Price Effect

Having discussed the ITC’s treatment of the likely volume factor in its material

injury determination, the Court will consider the second statutory factor: likely price

effects of subject imports in the event of revocation.  See 19 U.S.C. §§ 1675a(a)(1) & (3).

The ITC is required by statute to consider two sub‐factors in evaluating the likely price

effects.  These are (1) whether “there is likely to be significant price underselling by the

imports of the subject merchandise as compared with domestic like products,” and (2)

whether the “imports of the subject merchandise are likely to enter the United States at

prices that otherwise would have a significant depressing or suppressing effect on the

price of domestic like products.”  19 U.S.C. § 1675a(a)(3).

1. Australia, France & Japan

The ITC determined that the cumulated subject imports from Australia, France

and Japan will not likely have significant adverse (depressing or suppressing) price

effects if the ADD/CVD orders were revoked.  2007 Commission Views at 134‐36 (C.R.

831).  According to the Commission, the record showed that domestic prices were

strong and, in fact, rose during the POR as a result of rapidly growing demand and

outstripped sharp increases in raw materials and energy costs.  Id. at 134‐35.

Consol. Case No. 07‐00071 Page 89

Additionally, the ITC found that the domestic industry had been able to lower its fixed

costs as a result of industry‐wide restructuring, which enabled it to manage output and

maintain prices notwithstanding rising input costs.  Id. at 135.  Moreover, though some

prices fell on certain products in mid‐2006, several domestic producers announced price

increases at the same time, while other domestic producers were able to negotiate

higher contract prices for the second half of 2006 and 2007.  Id.

The ITC stated that there were no U.S. price comparisons on the record for sales

of Australian and French CoRe steel during the POR and that Japanese CoRe steel

oversold the U.S. product in 15 out of 20 comparisons.  2007 Commission Views at 132

(P.R. 940) (citing Table CORE‐V‐17).

Finally, notwithstanding the fact that certain auto producer executives (major

purchasers of CoRe steel) testified before the Commission stating that the greater

availability of subject imports would be useful as leverage in domestic supply price

negotiations to obtain more favorable prices, the ITC found that Australian, French and

Japanese producers had neither the capacity nor incentive to ship significant quantities

of CoRe steel to the U.S. upon revocation.34  2007 Commission Views at 135‐36 (C.R.

34

Plaintiffs urged the Commission to treat the Auto Producers’ testimony as an

“admission against interest.”  The ITC declined because, with respect to imports from

Australia, France and Japan, the record does not support the Auto Producers’ assertion.

Moreover, the ITC had determined that the subject producers have neither incentive nor

capacity to ship significant quantities of CoRe steel to the U.S. upon revocation.

Deprived of a need or incentive to ship substantial quantities into the U.S. market,

Consol. Case No. 07‐00071 Page 90

831).

a. Contentions

Plaintiffs contend, again on several grounds, that the ITC’s likely price effects

analysis is not supported by substantial evidence and is otherwise not in accordance

with law.  (USS Br. at 45‐48; Joint Pl.’s Br. 39‐43.)

First, USS argues that the ITC’s finding that producers in Australia, France and

Japan have no incentive to price aggressively in the U.S. market is unsupported by

substantial evidence.  (USS Br. at 48.)  Suggesting that the ITC may have ignored

detracting evidence demonstrating the significance of price in purchasing decisions,

USS argues that because CoRe steel is “generally substitutable, provided [that]

suppliers meet qualification requirements, . . . price is an important factor in purchasing

decisions.”  (Id. at 46 (citing 2007 Commission Views at 132 (P.R. 940)).)

USS also contends that the ITC never explained “why stronger U.S. prices would

cause Australian, French and Japanese producers to have ‘no incentive’ to price

aggressively in this market.”  (Id. at 46.)  Indeed, USS argues, rising costs coupled with

rising U.S. prices cut in favor of the likelihood that subject imports would have

subject producers lack any incentive to pri

This text is long and has been trimmed here. Open the source document for the complete record.