N. Am. Soccer League, LLC v. U.S. Soccer Fed'n, Inc.

17‐3585‐cv

N. Am. Soccer League, LLC v. U.S. Soccer Fed’n, Inc.

UNITED STATES COURT OF APPEALS

FOR THE SECOND CIRCUIT

______________

August Term 2017

(Argued: December 15, 2017       Decided: February 23, 2018)

Docket No. 17‐3585

NORTH AMERICAN SOCCER LEAGUE, LLC,

Plaintiff‐Appellant,

v.

UNITED STATES SOCCER FEDERATION, INC.,

Defendant‐Appellee.

______________

Before:  PARKER, WESLEY, and CHIN, Circuit Judges.

Appeal from a November 4, 2017 order of the United

States  District  Court  for  the  Eastern  District  of  New  York

(Brodie, J.).

North  American  Soccer  League,  LLC  (“NASL”)

appeals  from  the  denial  of  its  motion  for  a  preliminary

injunction  seeking  a  Division  II  designation  pending  the

resolution  of  its  antitrust  case  against  the  United  States

Soccer  Foundation,  Inc.  (“USSF”).    We  evaluate  NASL’s

motion  under  the  heightened  standard  applicable  to

mandatory  preliminary  injunctions.    NASL  has  not

demonstrated a clear likelihood of success on the merits of

its  antitrust  claim  against  USSF  under  15  U.S.C.  § 1.

Accordingly,  we  AFFIRM  the  order  of  the  District  Court

denying NASL’s motion for a preliminary injunction, and we

REMAND the matter for further proceedings on the merits

of NASL’s claims.

______________

JEFFREY  L.  KESSLER,  Winston  &  Strawn  LLP,  New

York, NY (David G. Feher, New York, NY; Steffen

N.  Johnson,  Heather  L.  Kafele,  Christopher  E.

Mills,  Washington,  D.C.,  on  the  brief),  for  Plaintiff‐

Appellant.

GREGORY  G.  GARRE,  Latham  &  Watkins  LLP,

Washington,  D.C.  (Lawrence  E.  Buterman,  New

York, NY; Christopher S. Yates, San Francisco, CA,

on the brief), for Defendant‐Appellee.

______________

2

WESLEY, Circuit Judge:

After  the  denial  of  its  requested  Division  II

designation for the 2018 season of men’s professional soccer,

the North American Soccer League, LLC (“NASL”) filed an

antitrust  suit  against  the  United  States  Soccer  Federation,

Inc.  (“USSF”).    NASL  also  moved  for  a  preliminary

injunction,  seeking  designation  as  a  Division  II  league

pending resolution of the suit.  This opinion addresses that

motion.    We  conclude  NASL  has  not  demonstrated  a  clear

likelihood of success on the merits of its antitrust claim under

the  heightened  standard  applicable  to  mandatory

preliminary  injunctions.    Accordingly,  we  affirm  the

judgment of the United States District Court for the Eastern

District of New York, N. Am. Soccer League, LLC v. U.S. Soccer

Fed’n,  Inc.  (“NASL”),  No.  17‐CV‐05495,  2017  WL  5125771

(E.D.N.Y. Nov. 4, 2017) (Brodie, J.), denying NASL’s motion

for a preliminary injunction.

I

As  the  regional  governing  body  for  soccer  in  the

United  States  and  Canada,  USSF  designates  leagues  as

Division I, II, or III according to USSF’s Professional League

Standards  (the  “Standards”).    The  Standards  establish

requirements  that  a  league  must  meet  to  gain  a  divisional

designation—also  called  a  sanction—for  a  season  of  play.

The more competitive the division, the higher the bar.  For

example,  the  2008  Standards  required  that  a  Division  I

league have a minimum of ten teams distributed in at least

three  time  zones;  a  Division  II  league  have  a  minimum  of

eight  teams  in  at  least  two  time  zones;  and  a  Division  III

3

league have a minimum of eight teams, with no time‐zone

requirement.

Soccer  leagues  apply  to  USSF  to  receive  annual

designations for the upcoming season of play by submitting

reports  demonstrating  their  compliance,  or  plans  for

compliance,  with  the  Standards.    Leagues  may  submit

requests  for  waivers  from  compliance  with  the  Standards’

requirements.    The  USSF  Board  votes  on  divisional

designations after reviewing the recommendations of USSF’s

Professional League Task Force (“Task Force”).  The Board is

composed  of  fifteen  directors,  two  of  whom  are  chosen  by

the professional leagues.

The same process applies for revising the Standards;

the  USSF  Board  works  in  conjunction  with  a  Professional

League  Standards  Task  Force  (“Standards  Task  Force”).1

Unchanged from 1996 to 2008, the Standards for all divisions

were  revised  in  2008  and  2014,  and  for  only  Division  II  in

2010.2

The  three  most  prominent  men’s  professional  soccer

leagues have historically occupied their respective divisions

in isolation.  Major League Soccer, LLC (“MLS”) has been the

only Division I men’s soccer league since MLS’s start in 1995.

NASL has existed since 2009 and has operated as a Division

Individuals with current ties  to  any  professional  league

1

cannot be on the Task Forces and must abstain from USSF Board

votes on matters relating to the professional leagues.

Amendments  proposed  in  2015  for  Division  I,  to  which

2

NASL objected, never were adopted.

4

II  league  since  2011.    The  United  Soccer  Leagues,  LLC

(“USL”) ordinarily has filled the Division III slot.  According

to NASL, it long has harbored aspirations to compete against

MLS in Division I; in contrast, USL has been content as an

MLS feeder league.

It often pays to be at the top, of course, and MLS has

enjoyed competitive benefits as the top‐tier league since its

inception.  Indeed, USSF, when establishing men’s soccer in

the United States, decided “to not sanction any other league

as  a  [Division  I]  men’s  professional  outdoor  league  until

MLS had finished its second full season in 1997—to give it a

‘runway’ of sorts.”  Gulati Decl. ¶ 64.  MLS’s top‐tier status

has  economic  benefit  as  well.    MLS  and  USSF  have  a

“business  relationship”  through  which  Soccer  United

Market  (“SUM”),  a  marketing  company,  has  the  rights  to

“bundle[d]”  MLS  and  USSF  sponsorship  and  broadcasting

rights.  Compl. ¶ 107; Gulati Decl. ¶ 230.3

Like  the  other  leagues,  NASL  annually  applies  to

USSF for a divisional designation.  It operated as a Division

II  league  for  the  2011–2017  seasons,  receiving  compliance

waivers for all but one season.  Although NASL made a play

for  a  Division  I  designation  for  2016,  its  application  was

denied,  and  NASL  operated  as  a  Division  II  league  (with

waivers) for that season.  For the 2018 season, NASL applied

for  a  Division  II  designation,  requesting  waivers  for  the

3 Under the agreement, which was extended for an eight‐

year  term  in  2015,  SUM  guarantees  an  annual  amount  of

marketing revenue, plus additional revenue if SUM hits monetary

targets.  The bundling financially benefits both USSF and MLS.

5

minimum‐team  and  time‐zone  requirements.    The  USSF

Board  rejected  NASL’s  Division  II  application  but  gave

NASL additional time to file for Division III status.  NASL

filed suit instead.

NASL  contends  that  USSF  conspired  with  its

membership and related entities in adopting, amending, and

applying  its  Standards  in  an  anticompetitive  manner  to

preclude NASL and other leagues from competing with MLS

in the Division I market.  See 15 U.S.C. §§ 1–2.  NASL requests

preliminary  injunctive  relief  in  the  form  of  a  Division  II

league  designation  and  permanent  relief  enjoining  USSF

from  promulgating  the  Standards  to  separate  leagues  into

divisions.

NASL’s motion for a preliminary injunction is tied to

its allegations in the first count of its Complaint—that USSF

violated  15  U.S.C.  § 1  through  a  conspiracy  to  restrain

competition.    NASL  asked  the  District  Court  for  a

preliminary injunction allowing it to operate as a Division II

league.    In  a  49‐page  decision,  the  district  court  made

detailed  findings  of  fact  and  conclusions  of  law  before

concluding  that  NASL  had  not  made  a  clear  showing  of

entitlement to relief and denying the preliminary injunction.

NASL, No. 17‐CV‐05495, 2017 WL 5125771, at *1, *21.  NASL

appeals, arguing the District Court abused its discretion in

applying the preliminary injunction standard and in finding

that NASL had not sufficiently showed its clear likelihood of

success on the merits of its § 1 antitrust claim.

6

II

This  Court  reviews  a  district  court’s  legal  rulings  de

novo and its ultimate denial of a preliminary injunction for

abuse of discretion.  McCreary Cty. v. Am. Civil Liberties Union

of Ky., 545 U.S. 844, 867 (2005); Almontaser v. N.Y.C. Dep’t of

Educ.,  519  F.3d  505,  508  (2d  Cir.  2008).    “A  district  court

abuses  its  discretion  when  it  rests  its  decision  on  a  clearly

erroneous  finding  of  fact  or  makes  an  error  of  law.”

Almontaser, 519 F.3d at 508.

A. Applicable Standard for the Preliminary Injunction

Courts refer to preliminary injunctions as prohibitory

or  mandatory.    Prohibitory  injunctions  maintain  the  status

quo  pending  resolution  of  the  case;  mandatory  injunctions

alter it.4  Tom Doherty Assocs., Inc. v. Saban Entm’t, Inc., 60 F.3d

27,  34  (2d  Cir.  1995)  (internal  citation  omitted).    A  party

seeking a preliminary injunction must show (1) irreparable

harm; (2) either a likelihood of success on the merits or both

serious questions on the merits and a balance of hardships

decidedly  favoring  the  moving  party;  and  (3)  that  a

4 We focus on the status quo rather than the “mandatory”

and  “prohibitory”  terminology  because  “in  borderline  cases

injunctive  provisions  containing  essentially  the  same  command

can be phrased either in mandatory or prohibitory terms.”  Int’l

Union,  United  Mine  Workers  of  Am.  v.  Bagwell,  512  U.S.  821,  835

(1994) (“‘Do not strike,’” would appear to be prohibitory . . . [but]

‘Continue  working,’  would  be  mandatory.”);  Abdul  Wali  v.

Coughlin,  754  F.2d  1015,  1025  (2d  Cir.  1985),  overruled  on  other

grounds by O’Lone v. Estate of Shabaze, 482 U.S. 342 (1987) (“In many

instances, this distinction is more semantic[] than substantive.”).

7

preliminary injunction is in the public interest.  New York ex

rel.  Schneiderman  v.  Actavis  PLC,  787  F.3d  638,  650  (2d  Cir.

2015).    Because  mandatory  injunctions  disrupt  the  status

quo,  a  party  seeking  one  must  meet  a  heightened  legal

standard  by  showing  “a  clear  or  substantial  likelihood  of

success  on  the  merits.”    N.Y.  Civil  Liberties  Union  v.  N.Y.C.

Transit  Auth.,  684  F.3d  286,  294  (2d  Cir.  2012)  (internal

quotation marks omitted).  The District Court concluded that

NASL was seeking a mandatory injunction and imposed the

heightened  standard.    NASL,  No.  17‐CV‐05495,  2017  WL

5125771,  at  *7.    NASL  argues  that  using  the  heightened

standard was error.

Because the proposed injunction’s effect on the status

quo drives the standard, we must ascertain the status quo—

that is, “the last actual, peaceable uncontested status which

preceded the pending controversy.”  Mastrio v. Sebelius, 768

F.3d 116, 120 (2d Cir. 2014) (per curiam) (quoting LaRouche v.

Kezer, 20 F.3d 68, 74 n.7 (2d Cir. 1994)).5  Before this litigation,

5   The  “status  quo”  in  preliminary‐injunction  parlance  is

really a “status quo ante.”  See Holt v. Cont’l Grp., Inc., 708 F.2d 87,

90  (2d  Cir.  1983)  (referring  to  reinstatement  of  benefits  as

“restoration  of  the  status  quo  ante”);  accord  O  Centro  Espirita

Beneficiente Uniao Do Vegetal v. Ashcroft, 389 F.3d 973, 1013 (10th

Cir.  2004)  (en  banc)  (per  curiam)  (“requir[ing]  a  party  who  has

recently  disturbed  the  status  quo  to  reverse  its

actions . . .  restores, rather than disturbs, the status quo ante, and

is thus not an exception” to the ordinary standard for preliminary

injunctions).  This special “ante” formulation of the status quo in

the realm of equities shuts out defendants seeking shelter under a

current “status quo” precipitated by their wrongdoing.

8

USSF  would  regularly  evaluate  NASL’s  applications  and

determine NASL’s divisional designation.  The relationship

of  annual  application,  assessment,  and  sanction

determination  was  the  last  uncontested  status  between  the

parties preceding the present controversy.  This is how the

parties operated, year after year.

NASL seeks to alter this near‐decade‐long relationship

of annual sanctioning between the parties.  Although NASL

has never received a designation absent the annual process,

it now requests a Division II designation for the duration of

this  litigation.    NASL,  looking  to  upend  the  federation–

league  sanctioning  framework,  seeks  a  mandatory

injunction.

NASL  argues  that  applying  a  heightened  standard

here would require applying that standard any time a party

seeks an injunction to maintain “critical benefits” they have

long received.  Appellant’s Br. 3.  This case is different than

the benefits‐termination cases, however.  In those cases, the

status quo is one in which the plaintiff continues receiving

previously granted benefits.  See Holt v. Cont’l Grp., 708 F.2d

87, 90 (2d Cir. 1983) (reinstating benefits restores the status

quo ante); see also Garcia v. Yonkers Sch. Dist., 561 F.3d 97, 99–

101,  107  (2d  Cir.  2009)  (permitting  suspended  students  to

continue attending school).  Here, USSF decides anew each

year which divisional designation applies to NASL, if any.

NASL’s Division II sanctions never last beyond one season

of play.  Unlike in the benefits‐termination cases, the status

quo here involves a periodic sanction of limited life.

9

“The  purpose  of  a  preliminary  injunction  is . . .  to

preserve the relative positions of the parties.”  Univ. of Tex. v.

Camenisch, 451 U.S. 390, 395 (1981).  Conflating status with

status  quo,  the  parties  center  their  arguments  on  NASL’s

status as a Division II league.  However, the status quo is not

that NASL regularly received a Division II designation, nor

is it NASL’s lack of a Division II designation for 2018.  The

status  quo  is  the  parties’  pre‐controversy  position  vis‐à‐vis

the  other.6    Directing  USSF  to  grant  NASL  a  divisional

designation  for  2018  and  beyond  would  alter  that

relationship.7    NASL’s  request  for  a  preliminary  injunction

6  Some  of  our  sister  circuits  have  explicitly  incorporated

this principle into their formulations of the status quo.  See, e.g.,

SCFC  ILC,  Inc.  v.  Visa  USA,  Inc.,  936  F.2d  1096,  1100  (10th  Cir.

1991), overruled on other grounds by O Centro Espirita, 389 F.3d at

975 (“The status quo . . . is defined by the reality of the existing

status  and  relationships  between  the  parties.”)  (emphasis

omitted); Stemple v. Bd. of Ed. of Prince George’s Cty., 623 F.2d 893,

898 (4th Cir. 1980) (“[C]ourts . . . will frame any equitable relief to

preserve the last uncontested status between the parties.”); Wash.

Capitols  Basketball  Club,  Inc.  v.  Barry,  419  F.2d  472,  475  (9th  Cir.

1969) (“maintain[ing] the status quo between the litigants”) (citing

Hamilton  Watch  Co.  v.  Benrus  Watch  Co.,  206  F.2d  738  (2d  Cir.

1953)).

The case might be different if USSF designated NASL a

7

Division  II  league  and  revoked  that  designation  mid‐season.

There,  the  status  quo  between  the  parties  arguably  would  be

NASL’s Division II designation for that season, in which case we

would evaluate NASL’s challenge to USSF’s revocation under the

ordinary standard for a preliminary injunction.

10

was  correctly  analyzed  by  the  District  Court  under  the

heightened standard for a mandatory injunction.8

B. Clear Likelihood of Success on the Merits

NASL’s claim is anchored in § 1 of the Sherman Act.9

Section  1  prohibits  “[e]very  contract,  combination . . .  or

conspiracy[]  in  restraint  of  trade  or  commerce.”    15  U.S.C.

§ 1; Am. Needle, Inc. v. Nat’l Football League, 560 U.S. 183, 189

(2010).  Thus, to establish a clear likelihood of success under

8 NASL contends that, as an alternative to a showing of a

clear or substantial likelihood of success, it can satisfy the higher

standard  by  showing  that  failure  to  issue  the  injunction  would

result in extreme or very serious damage.  It relies on our earlier

statement “that a mandatory injunction should issue ‘only upon a

clear  showing  that  the  moving  party  is  entitled  to  the  relief

requested, or where extreme or very serious damage will result

from a denial of preliminary relief.’”  Tom Doherty, 60 F.3d at 34

(quoting  Abdul  Wali,  754  F.2d  at  1025).    Irreparable  harm,

however, is “indistinguishable” from extreme damage.  Jacobson

&  Co.,  Inc.  v.  Armstrong  Cork  Co.,  548  F.2d  438,  441  n.3  (2d  Cir.

1977).    Therefore,  as  we  have  previously  noted,  the  extreme‐

damage  language  in  our  jurisprudence  remains  “merely  a

reaffirmation  of  the  traditional  reluctance  to  issue  mandatory

injunctions . . . .”  Id.

9  The  District  Court  found  that  NASL  had  established

irreparable  harm  and  that  the  injunction  would  not  harm  the

public interest.  NASL, No. 17‐CV‐05495, 2017 WL 5125771, at *8–

9, *21.  USSF does not focus on a failure by NASL in either area.

Thus,  we  start  and  finish  with  the  lower  court’s  determination

that NASL had not demonstrated its clear likelihood of success on

the merits.

11

its  §  1  claim,  NASL  must  show  “there  is  a  contract,

combination . . .  or  conspiracy  amongst  separate  economic

actors  pursuing  separate  economic  interests  such  that  the

agreement  deprives  the  marketplace . . .  of  actual  or

potential competition.”  Am. Needle, 560 U.S. at 195 (internal

citations and quotation marks omitted).

NASL  alleges  that  “USSF  and  co‐conspirators  MLS,

USL  and  SUM  have  entered  into  a  continuing  agreement,

combination,  or  conspiracy  in  restraint  of  trade  with  the

purpose,  intent  and  effect  of  restraining  horizontal

competition  among  top‐tier  [and  second‐tier]  men’s

professional  soccer  leagues . . . .”    Compl.  ¶  200.    NASL

asserts  that  the  arrangement  “enables  MLS  to  be  the  only

men’s  top‐tier  professional  soccer  league  .  .  .  by

promulgating,  revising,  manipulating,  and  selectively

granting  and  denying  waivers  from  anticompetitive

Professional League Standards so that MLS, and only MLS,

will satisfy the USSF’s requirements . . . to qualify for men’s

top‐tier Division I sanctioning.”  Compl. ¶ 201.

12

1. Contract, Combination, or Conspiracy10

For  an  arrangement  to  be  a  conspiracy  under  § 1,  it

“must  embody  concerted  action.”    Am.  Needle,  560  U.S.  at

191.    Concerted  action  exists  where  there  is  an  agreement

between  “separate  economic  actors  pursuing  separate

economic  interests.”    Id.  at  195  (internal  quotation  marks

omitted).  The fact that the co‐conspirators are capable, due

to  their  separateness,  of  acting  in  concert  is  not  sufficient.

Proof  of  a  conspiracy  is  required.    Capital  Imaging  Assocs.,

P.C. v. Mohawk Valley Med. Assocs., Inc., 996 F.2d 537, 545 (2d

Cir. 1993).

A  plaintiff  must  offer  “direct  or  circumstantial

evidence  that  reasonably  tends  to  prove . . .  a  conscious

commitment  to  a  common  scheme  designed  to  achieve  an

unlawful objective.”  Monsanto Co. v. Spray‐Rite Serv. Corp.,

465  U.S.  752, 768  (1984).    Rarely  do  co‐conspirators  plainly

state their purpose.  As a result, courts often must evaluate

circumstantial  evidence  of  a  conspiracy  by  weighing  “plus

factors, which, when viewed in conjunction with the parallel

acts, can serve to allow a fact‐finder to infer a conspiracy.”

Because  “[t]he  question  whether  an  arrangement  is  a

10

contract,  combination,  or  conspiracy  is  different  from  and

antecedent  to  the  question  whether  it  unreasonably  restrains

trade,” Am. Needle, 560 U.S. at 186, we first examine, pursuant to

NASL’s  allegations,  whether  USSF,  MLS,  USL,  and  SUM

conspired  within  the  meaning  of  § 1  of  the  Sherman  Act.

Although we ultimately assume the existence of a conspiracy, we

address  this  antecedent  question  to  clarify  the  framework  the

lower court must use on remand.

13

United  States  v.  Apple,  Inc.,  791  F.3d  290,  315  (2d  Cir.  2015)

(citation  and  internal  quotation  marks  omitted).    In

Monsanto, the Supreme Court noted that courts should look

for  evidence  that  “tends  to  exclude  the  possibility  that  the

[defendant was] acting independently.”  Monsanto, 465 U.S.

at 764.  In Matsushita, the Supreme Court elaborated on what

this  meant:  “[C]onduct  as  consistent  with  permissible

competition  as  with  illegal  conspiracy  does  not,  standing

alone,  support  an  inference  of  antitrust  conspiracy.”

Matsushita Elec. Indus. Co. v. Zenith Radio Corp., 475 U.S. 574,

588 (1986).

The  District  Court  concluded  that  the  USSF  Board’s

promulgation  of  the  Standards  was  not  direct  evidence  of

concerted  action  among  USSF,  the  leagues,  and  SUM.

According to the court, NASL needed to show there was “an

agreement  to  agree  to  vote  a  particular  way”  before  the

Standards  could  satisfy  the  concerted‐action  requirement.

NASL, No. 17‐CV‐05495, 2017 WL 5125771, at *10 (emphasis

omitted).  The court then evaluated circumstantial evidence

of a conspiracy.  Regarding the USSF Board’s votes to adopt

and  amend  the  Standards  as  parallel  conduct,  the  court

examined whether there were plus factors demonstrating an

antitrust  conspiracy.    Id.  at  *11.    Although  acknowledging

that  the  SUM  agreement  poses  “a  conflict  of  interest,”  and

describing as “troubling” USSF’s admitted past intent to give

MLS  a  head  start  in  the  industry,  the  District  Court

concluded that there was insufficient evidence of concerted

action  because  the  evidence  did  not  tend  to  exclude  the

possibility of independent action.  Id. at *11, *13, *15.

14

NASL argues that the District Court erred in applying

the Monsanto standard for inferring a conspiracy because the

Standards are direct evidence of a conspiracy.  We disagree.

The Monsanto‐Matsushita framework works here.  See

Monsanto,  465  U.S.  at  764,  768;  Matsushita,  475  U.S.  at  588.

Courts  use  this  framework  for  assessing  conspiracies,

including  those  conspiracies  provable  by  direct  evidence.

See, e.g., Monsanto, 465 U.S. at 765 (finding substantial direct

evidence of vertical price‐fixing agreement).  A plaintiff who

can proffer direct evidence of a conspiracy should have no

qualms  with  the  Monsanto‐Matsushita  framework  because

direct evidence by definition shows the requisite concerted

action.  See Cosmetic Gallery, Inc. v. Shoeneman Corp., 495 F.3d

46,  52  (3d  Cir.  2015)  (“‘Direct’  evidence  must  evince  with

clarity a concert of illegal action.”).

Moreover, organizational decisions do not inherently

constitute  § 1  concerted  action.    NASL’s  argument

misinterprets  the  meaning  of  concerted  action  in  antitrust

law.    “[Not]  every  action  by  a  trade  association  is . . .

concerted  action  by  the  association’s  members.”    AD/SAT,

Div. of Skylight, Inc. v. Associated Press, 181 F.3d 216, 234 (2d

Cir.  1999)  (per  curiam).    Indeed,  even  though  a  “trade

association  by  its  nature  involves  collective  action  by

competitors[,] . . .  a  trade  association  is  not  by  its  nature  a

‘walking  conspiracy.’”    Consol.  Metal  Prods.,  Inc.  v.  Am.

Petroleum Inst., 846 F.2d 284, 293–94 (5th Cir. 1988).  Rather,

it is when “a § 1 plaintiff establishes the existence of an illegal

contract  or  combination”  that  the  plaintiff  can  “proceed  to

demonstrate that the agreement constituted an unreasonable

restraint  of  trade.’”    Capital  Imaging,  996  F.2d  at  542

15

(emphasis  added).    Evidence  should  “tend[]  to  show  that

association  members,  in  their  individual  capacities,

consciously  committed  themselves  to  a  common  scheme

designed to achieve an unlawful objective.”  AD/SAT, 181 F.3d at

234 (emphasis added).

In  fairness  to  NASL,  organizational  decisions

sometimes are § 1 concerted action.  For example, when there

is  direct  evidence  of  an  alleged  conspiracy  via  an

association’s express regulation of its members’ market.  In

Associated  Press,  the  government  challenged  as  illegal  a

cooperative  news  association’s  by‐laws  that  restricted

membership  and  prohibited  members  from  distributing

news to nonmembers.  Associated Press v. United States, 326

U.S. 1, 5 (1945).  In ruling for the government, the Supreme

Court endorsed the district court’s conclusion that “[t]he by‐

laws  of  AP  are  in  effect  agreements  between  the

members . . . . [They are] contracts in restraint of commerce.”

Id. at 11 n.6.  Similarly, in Indiana Federation of Dentists, the

Supreme Court found that a federation’s policy constituted

a collective refusal to deal with insurers and was an illegal

agreement.  FTC v. Ind. Fed’n of Dentists, 476 U.S. 447, 457–58

(2009).    These  cases  corroborate  the  obvious—that  direct

evidence of an illegal “contract, combination, or conspiracy”

satisfies § 1’s concerted‐action requirement.  See Allied Tube

& Conduit Corp. v. Indian Head, Inc., 486 U.S. 492, 500 (1988)

(finding agreement, in violation of § 1, to subvert standard‐

setting process by packing vote); see also United States v. Topco

Assocs., Inc., 405 U.S. 596, 601–02 (1972) (by‐laws allocating

market  territory  among  chain  members  found

anticompetitive); Fashion Originatorsʹ Guild v. FTC, 312 U.S.

16

457,  462–64  (1941)  (Guild’s  rules  and  policies  found

anticompetitive  where  purpose  was  to  prevent  sales  and

create a monopoly).

If NASL were challenging the Standards themselves—

in totality—as violative of the antitrust laws, then the USSF

Board’s  promulgation  of  them  would  constitute  direct

evidence of § 1 concerted action in that undertaking.11  As for

How NASL is challenging the Standards is unclear.  See

11

A‐135  (the  District  Court,  with  NASL’s  later  agreement,

summarized  NASL’s  position  as:  “You’re  saying  standards  are

okay, Division I, Division II is okay; the manner in which [USSF]

set[s] the requirements for each is wrong”); see also A‐137 (NASL

stating “I’m challenging the requirements here . . . that a standard

setting  body  should  set  [the  minimum‐team  requirement] . . .

[challenging]  [t]hat  particular  rule”).    There  is  room  for

disagreement as to whether NASL’s reference to the Standards, as

“effectuat[ing]  the  USSF’s  anticompetitive  conspiracy,”  wages

war on the Standards or just fires shots at their role in the larger

alleged  conspiracy.    Compl.  ¶  122.    See  Summit  Health,  Ltd.  v.

Pinhas,  500  U.S.  322,  339–40  (1991)  (Scalia,  J.,  dissenting)

(describing an alleged agreement to boycott as “not the totality of

the  conspiracy,  but  merely  the  means  used  to  enforce  it”).

Compare  Wilk  v.  Am.  Med.  Ass’n,  895  F.2d  352,  374  n.9  (7th  Cir.

1990)  (saying  plaintiffs  did  not  directly  challenge  standards

alleged  to  “perpetuate[]  the  boycott”),  with  Robertson  v.  Sea  Pines

Real  Estate  Cos.,  Inc.,  679  F.3d  278,  283,  288,  289  (4th  Cir.  2012)

(finding  direct  evidence  of  conspiracy  where  defendants  used

joint venture as an “instrumentality” and “conduit,” saying that

“board members conspired in the form of [their] rules, the very

passage  of  which  establishes  that  the  defendants  convened  and

came to an agreement”).

17

the  clearly  alleged  overarching  conspiracy  to  restrain

competition  in  markets  for  top‐  and  second‐tier  men’s

professional  soccer  leagues  in  North  America,  the

promulgation of the Standards is circumstantial evidence of

that conspiracy.  The District Court properly evaluated the

Standards  along  with  other  circumstantial  evidence  of

NASL’s  conspiracy  allegations,  concluding  that  NASL  had

not sufficiently shown the presence of concerted action.  See

NASL, 17‐CV‐05495, 2017 WL 5125771, at *11–15.  But even

assuming NASL’s allegations show a conspiracy, NASL has

failed  to  show  that  the  agreement  was  an  unreasonable

restraint on competition under § 1.

2. Unreasonable Restraint

Only  unreasonable  restraints  on  competition  violate

§ 1  of  the  Sherman  Act.    Courts  use  one  of  two  tests  here.

“[A] restraint may be adjudged unreasonable either because

it fits within a class of restraints that has been held to be ‘per

se’ unreasonable, or because it violates what has come to be

known  as  the  ‘Rule  of  Reason.’”    Ind.  Fed’n  of  Dentists,  476

U.S.  at  457–58.    Regulation  of  league  sports  is  a  textbook

example  of  when  the  rule  of  reason  applies.    See  Nat’l

Collegiate Athletic Ass’n v. Bd. of Regents of Univ. of Okla., 468

U.S. 85, 101 (1984).

NASL argues for an abbreviated, “quick look” version

of  the  rule  of  reason,12  which  applies  when  “no  elaborate

industry  analysis  is  required  to  demonstrate  the

The  parties  did  not,  and  do  not,  dispute  the  rule  of

12

reason’s applicability.

18

anticompetitive  character  of  [the  challenged]  agreement.”

Ind. Fed’n of Dentists, 476 U.S. at 459 (internal quotation mark

omitted).    Here,  however,  far  from  being  obviously

anticompetitive, the Standards could be found to have a net

procompetitive effect, or no competitive effect at all.  See Cal.

Dental  Ass’n  v.  FTC,  526  U.S.  756,  771  (1999).    Indeed,  the

Standards  are  seemingly  designed  to  avoid  a  flaw  in  the

relevant  market:  implosion  of  leagues  due  to  minimal

consumer demand and teams’ financial instability.  Because

the alleged restraints might avoid a flaw in the market, the

full rule‐of‐reason analysis applies.  See id. (using three‐step

rule  of  reason  when  reviewing  restrictions  designed  to

address  deceptive  advertising  in  market  prone  to

information gaps).

The  District  Court  properly  applied  the  three‐step

rule‐of‐reason framework.  First, a plaintiff bears the initial

burden  of  demonstrating  that  a  defendant’s  challenged

behavior  can  have  an  adverse  effect  on  competition  in  the

relevant  market.    United  States  v.  Am.  Express  Co.,  838  F.3d

179, 194 (2d Cir. 2016), cert. granted, Ohio v. Am. Express Co.,

138 S. Ct. 355 (Oct. 16, 2017) (mem.).  Second, if the plaintiff

satisfies  this  initial  burden,  the  burden  shifts  to  the

defendant,  who  must  demonstrate  the  procompetitive

effects  of  the  challenged  restraint.    Id.  at  195.    Third,  if  the

defendant provides that proof, the burden shifts back to the

plaintiff  to  show  that  these  “legitimate  competitive

benefits . . . could have been achieved through less restrictive

means.”  Id. (internal quotation marks omitted).  Ultimately,

“[t]he true test of legality is whether the restraint imposed is

such  as  merely  regulates  and  perhaps  thereby  promotes

19

competition or whether it is such as may suppress or even

destroy  competition.”    Nat’l  Soc’y  of  Prof’l  Eng’rs  v.  United

States,  435  U.S.  679,  691  (1978)  (quoting  Chi.  Bd.  of  Trade  v.

United States, 246 U.S. 231, 238 (1918)).

Under  the  first  step  of  the  rule  of  reason,  a  plaintiff

must demonstrate that the alleged restraint has an adverse

effect  on  competition.    Am.  Express,  838  F.3d  at  194.    The

plaintiff can do this directly, by showing an “actual adverse

effect on competition as a whole in the relevant market.”  Id.

(emphasis  omitted)  (internal  quotation  mark  omitted)

(giving examples of higher prices or reduced output).13  Or

the plaintiff can make her case indirectly, “by showing that

the  defendant  has  sufficient  market  power  to  cause  an

adverse effect on competition.”  Id. (internal quotation marks

omitted).  Plaintiffs seeking to show adverse effect indirectly

must  demonstrate  both  the  defendant’s  market  power  and

“other grounds” for believing the challenged restraint harms

competition.  MacDermid Printing Sols. LLC v. Cortron Corp.,

833  F.3d  172,  183–84  (2d  Cir.  2016).    These  other  grounds

might  include  price  increases,  reduced  output  or  market

quality, significantly heightened barriers to entry, or reduced

consumer choice.  Id. at 183 & n.42, 184, 186 n.56.

The  District  Court  did  not  err  in  finding  that  NASL

indirectly  established  an  adverse  effect  on  competition  in

The  District  Court  found  that  NASL  had  not  directly

13

shown  an  actual  adverse  effect  on  competition  in  the  market.

NASL, 17‐CV‐05495, 2017 WL 5125771, at *18 & n.41 (no customer

confusion and no reduced output beyond NASL’s own exclusion

from Division II).

20

“the  market  for  (1)  top‐tier  and  (2)  second‐tier  menʹs

professional soccer leagues located in the United States and

Canada.”    NASL,  17‐CV‐05495,  2017  WL  5125771,  at  *17  &

n.40.14  USSF’s market power is evident in its “power to . . .

exclude competition” through the Standards.  United States

v. E.I. du Pont de Nemours & Co., 351 U.S. 377, 391 (1956).  And

the ratcheting up of the Standards over the last two decades

imposes  increasingly  “significant  barriers  to  entry”  in  the

relevant soccer market.  CDC Techs., Inc. v. IDEXX Labs., Inc.,

186 F.3d 74, 80 (2d Cir. 1999); see also MacDermid, 833 F.3d at

183–84, 186 n.56.

The burden then shifts to USSF to offer evidence of the

Standards’ procompetitive effects.  See Am. Express, 838 F.3d

at  195.    Although  fraught  with  anticompetitive  potential,

standards  promulgated  by  standard‐setting  organizations

can be flush with “significant procompetitive advantages.”

See Allied Tube, 486 U.S. at 501.  “The history of the restraint,

the  evil  believed  to  exist,  the  reason  for  adopting  the

particular remedy, the purpose or end sought to be attained,

are  all  relevant  facts.”    Capital  Imaging,  996  F.2d  at  543

(quoting Chi. Bd. of Trade, 246 U.S. at 238).

The District Court also did not err in finding that USSF

offered sufficient evidence of the Standards’ procompetitive

virtues.  See NASL 17‐CV‐05495, 2017 WL 5125771, at *18–19

(considering minimum‐team count, time zones, market size,

stadium capacity, and financial viability).  The court found

The  District  Court  defined  the  market  as  proposed  by

14

NASL, and the parties do not contest this definition.  In light of

that consensus, we regard the relevant market to be the same.

21

that  the  minimum‐team  requirement  increases  output

through sustained fan interest and provides stability because

larger leagues are less likely to collapse.  Id. at *19.  The court

further  found  that  the  time‐zone  and  market‐size

requirements  generate  fan  and  media  interest,  and,  along

with  the  stadium‐capacity  requirement,  promote  league

quality.  Id.  The court lastly determined that the financial‐

viability  requirements  keep  fans  interested,  stabilize  the

leagues  financially,  and  prevent  free  riding.    Id.    These

findings by the District Court are not clearly erroneous.  See

Almontaser, 519 F.3d at 508.

The  Standards  further  benefit  the  market  by

coordinating necessary competition.  As the Supreme Court

recognized  when  addressing  the  National  Collegiate

Athletic  Association’s  (“NCAA”)  role  in  regulating

intercollegiate  athletics,  “this  case  involves  an  industry  in

which horizontal restraints on competition are essential if the

product is to be available at all.”  Bd. of Regents, 468 U.S. at

101;  see  also  id.  at  102  (“[The  NCAA’s]  actions  widen

consumer  choice—not  only  the  choices  available  to  sports

fans but also those available to athletes—and hence can be

viewed as procompetitive.”).

NASL argues that the District Court erred in finding

some of the Standards’ requirements justified in part by their

procompetitive  effects  of  eliminating  free  riding  and

stabilizing the market.  However, it is permissible for courts

to  consider  free  riding  and  stability  as  two  potential

procompetitive justifications in the standard‐setting context.

22

Eliminating  free  riders  can  be  a  procompetitive

advantage of alleged restraints on competition like vertical

price  agreements.    See  Leegin  Creative  Leather  Prods.,  Inc.  v.

PSKS, Inc., 551 U.S. 877, 889–92 (2007) (discussing free riding

and  other  procompetitive  justifications).    The  same  holds

true in the standard‐setting context.  Here, the District Court

did  not  err  in  finding  that  the  Standards  reduce  leagues’

incentive  to  free  ride  on  USSF’s  efforts  and  expenditures

without making similar investments to generate fan interest

in the sport.  NASL, 2017 WL 5125771, at *19.

Courts  can  also  consider  whether  evidence  of  a

defendant’s  stabilizing  behavior  constitutes  a

procompetitive  benefit  of  standard‐setting.    NASL  argues

that  anticompetitive  behavior  cannot  be  justified  as

preventing  “[r]uinous  competition,  financial  disaster,  [or

the]  evils  of  price  cutting.”    United  States  v.  Socony‐Vacuum

Oil Co., 310 U.S. 150, 221 (1940).  However, that logic is tied

to  cases  where  courts  were  confronted  with  per  se  illegal

practices.  Per se illegal practices, like horizontal price‐fixing,

are  those  that  “because  of  their  pernicious  effect  on

competition  and  lack  of  any  redeeming  virtue  are

conclusively  presumed  to  be  unreasonable  and  therefore

illegal without elaborate inquiry as to the precise harm they

have caused or the business excuse for their use.”  N. Pac. Ry.

Co. v. United States, 356 U.S. 1, 5 (1958).  Though courts might

reject  the  stability  rationale  where  conduct  is  so

anticompetitive  as  to  be  beyond  redemption,  see  Socony‐

Vacuum,  310  U.S.  at  228,  that  and  other  procompetitive

justifications still can be relevant elsewhere—as in the sports

standards context.

23

A defendant cannot, of course, justify anticompetitive

arrangements  by  saying  an  industry’s  “special

characteristics” warrant them.  Nat’l Soc’y of Prof’l Eng’rs, 435

U.S. at 689.  But in the context of a soccer industry historically

prone to collapse, the free‐rider and stability justifications do

not  rationalize  anticompetitive  effects—they  evince

procompetitive  ones.    Specifically,  as  USSF  urges,  the

Standards avoid free riders on, and lock in consumer interest

for, the relevant competitive market.  See Bd. of Regents, 468

U.S. at 117 (“[M]ost of the regulatory controls of the NCAA

are  justifiable  means  of  fostering  competition  among

amateur  athletic  teams  and  therefore  procompetitive  because

they  enhance  public  interest  in  intercollegiate  athletics.”)

(emphasis added).

NASL separately argues that the District Court should

have concluded NASL was clearly likely to succeed on the

merits  once  the  court  found  problems  with  the  SUM

agreement  and  USSF’s  early  use  of  the  Standards  to  favor

MLS.  NASL, No. 17‐CV‐05495, 2017 WL 5125771, at *11, *13.

As  the  District  Court  noted,  however,  USSF’s  voting

procedures and early history are a far cry from the collusive

activity  that  would  warrant  per  se  antitrust  analysis.    See

Allied Tube, 486 U.S. at 501 (excluding product by packing the

annual meeting vote); Gelboim v. Bank of Am. Corp., 823 F.3d

759, 775 (2d Cir. 2016) (acting collusively by circumventing

LIBOR‐setting  rules).    NASL  has  not  shown  a  meaningful

financial  conflict  of  interest  stemming  from  the  SUM

agreement; Board members with ties to professional leagues

do not participate in the Task Forces and must abstain from

votes regarding the Standards.  As for USSF sheltering MLS

24

from  competition  in  the  mid‐1990s,  USSF’s  alleged  co‐

conspirator leagues did not yet exist.  Any anticompetitive

promulgation  or  misuse  of  the  Standards  would  be

attributable to USSF alone.  And unilateral action does not

violate § 1 of the Sherman Act.  Am. Needle, 560 U.S. at 190–

91; see also United States Football League v. Nat’l Football League,

842  F.2d  1335,  1372  (2d  Cir.  1988)  (saying  prior  judgments

against defendant, “admitted as evidence of a longstanding

conspiracy,”  were  “at  best  marginally  probative  of  an

ongoing intent to exclude competitors”).

Because  USSF  has  demonstrated  procompetitive

effects of the Standards, the burden shifts to NASL to prove

that “any legitimate competitive benefits offered by [USSF]

could  have  been  achieved  through  less  restrictive  means.”

Am.  Express,  838  F.3d  at  195  (internal  quotation  mark

omitted).  Less restrictive alternatives are “those that would

be  less  prejudicial  to  competition  as  a  whole.”    Capital

Imaging,  996  F.2d  at  543.    The  District  Court  did  not  err  in

concluding  that  NASL  failed  to  demonstrate  viable  less

restrictive alternatives to the current Standards.

NASL points to the earlier renditions of the Standards

as  less  restrictive  alternatives  to  the  current  version  of  the

Standards.15  NASL notes, for example, that the Standards’

eight‐team requirement for Division II is less restrictive than

its  current  twelve‐team  requirement.    Having  fewer

requirements generally is less restrictive than having more.

But NASL fails to show how reverting to earlier versions of

15  By  making  this  argument,  NASL  apparently  concedes

that the earlier Standards had procompetitive justifications.

25

the  Standards  would  achieve  the  same  legitimate

procompetitive  objectives  as  the  Standards’  current  form.

The Standards’ evolution could show simply that its earlier

renditions were no longer viable.  Growing industries have

developing standards; antitrust plaintiffs cannot just point to

earlier  standards  as  less  restrictive  alternatives  without

additionally  showing  the  equivalent  viability  of  the

alternatives proffered.

NASL  also  urges  that  eliminating  the  Standards—

using  league  rules  instead  of  federation  rules—is  a  less

restrictive  alternative.    Again,  we  fail  to  see  that  leagues‐

based rules would accomplish the same ends as those issued

by a federation.  As the Supreme Court said of the NCAA’s

regulating  function  in  intercollegiate  sports,  “[w]hat  the

NCAA  and  its  member  institutions  market  in  this  case  is

competition itself—contests between competing institutions.

Of course, this would be completely ineffective if there were

no  rules  on  which  the  competitors  agreed  to  create  and

define the competition to be marketed.”  Bd. of Regents, 468

U.S. at 102.  The same holds true here.

III

NASL has a case left to make.  But we cannot say at

this  point  that  NASL  has  shown  a  clear  likelihood  of  its

success on the merits under 15 U.S.C. § 1.  Accordingly, the

order  of  the  District  Court  denying  NASL’s  motion  for  a

preliminary  injunction  is  AFFIRMED,  and  the  matter  is

REMANDED  for  further  adjudication  of  this  case  on  the

merits.

26