United States v. Sanford-Brown, Limited

In the

United States Court of Appeals

For the Seventh Circuit

No. 14‐2506

UNITED STATES OF AMERICA,

Plaintiff,

v.

SANFORD‐BROWN, LIMITED, et al.,

Defendants‐Appellees.

APPEAL OF: BRENT M. NELSON

Appeal from the United States District Court for the

Eastern District of Wisconsin

No. 12‐cv‐00775— J. P. Stadtmueller, Judge.

ARGUED JANUARY 8, 2015 — DECIDED JUNE 8, 2015

Before BAUER, MANION, and ROVNER, Circuit Judges.

MANION, Circuit Judge. Brent Nelson spent six months as

the  Director  of  Education  at  Sanford‐Brown  College,  a  for‐

profit educational institution located in Milwaukee, Wisconsin.

After he  resigned, Nelson initiated this suit  under  the  False

Claims Act. Based on its receipt of federal subsidies from the

2 No. 14‐2506

U.S. Department of Education, Nelson alleges that the college’s

recruiting and retention practices resulted in the transmission

of  thousands  of  false  claims  to  the  government,  potentially

subjecting the college and its corporate parent to hundreds of

millions of dollars in liability. After the United States declined

to intervene, discovery commenced and the district court pared

down Nelson’s claims in a series of orders that concluded with

a grant of summary judgment in favor of Sanford‐Brown.

On  appeal,  and  with  support  from  the  United  States  as

amicus curiae, Nelson challenges the district court’s application

of  the  False  Claim  Act’s  subject  matter  jurisdictional  bar;

dismissal  of  defendant  Career  Education  Corporation  for

failure to comply with Fed. R. Civ. P. 9(b); denial of Nelson’s

motion for leave to file a second amended complaint; and grant

of  summary  judgment  in  favor  of  Sanford‐Brown  on  the

merits,  including  its  rejection  of  the  theory  of  implied  false

certification. Sanford‐Brown has also filed a motion to seal and

return  in  this  court.  We  affirm  the  judgment  of  the  district

court and grant Sanford‐Brown’s motion to seal and return.

I. Background

The False Claims Act (FCA) is “the primary vehicle by the

Government for recouping losses suffered through fraud.” 31

U.S.C. § 3729 et seq. The Attorney General may bring actions

under the FCA directly in the name of the United States. 31

U.S.C.  § 3730(a).  Alternatively, a  private person known  as  a

“relator”  may  bring  a  qui  tam  action  “in  the  name  of  the

Government.”  31  U.S.C.  §  3730(b)(1).  If  the  qui  tam  action

results  in  the  recovery  of  money  for  the  government,  the

relator shares in the award. See 31 U.S.C. § 3730(d).

No. 14‐2506 3

As  relevant  here,  the  FCA  imposes  civil  liability  on  any

person who “knowingly presents, or causes to be presented”

to the United States or its representatives “a false or fraudulent

claim  for  payment  or  approval,”  31  U.S.C.  §  3729(a)(1)

(2006–2015), or “knowingly makes, uses, or causes to be made

or  used,  a  false  record  or  statement  material  to  a  false  or

fraudulent  claim,”  31  U.S.C.  §  3729(a)(1)(B)  (2010–15).1

“Although the FCA uses the seemingly straightforward word

‘knowingly,’  the  statute’s  state  of  mind  element  is  actually

quite nuanced.” U.S. v. King‐Vassel, 728 F.3d 707, 712 (7th Cir.

2013). To establish liability under the FCA, the defendant must

have  acted  with  “actual  knowledge,”  or  with  “deliberate

ignorance” or “reckless disregard”to the  possibility that the

submitted  claim  was  false.  31  U.S.C.  §  3729(a)(1)(A),  (b).

Because any of these three states of mind will suffice, the FCA

does not require proof of specific intent to defraud. 31 U.S.C.

§  3729(a)(1)(B).  The  FCA  imposes  civil  penalties  and  treble

1

In 2009, Congress amended and reorganized several provisions of the

False Claims Act. Pub. L. 111–21, § 4(a)(1). The allegations in this case range

from “2006–present,” so for the purpose of our jurisdictional analysis, count

I  of  Nelson’s  first  amended  complaint  is  based  upon  both  31  U.S.C.

§ 3729(a)(1) (for the time period from 2006 through May 19, 2009) and 31

U.S.C. § 3729(a)(1)(A) (for the time period from May 20, 2009 through the

present). Although the 2009 amendments only applied on a prospective

basis,  Congress  specified  that  §  3729(a)(1)(B)  applied  to  all  FCA  claims

pending on or after June 7, 2008. See United States ex rel. Yannacopoulos v.

General Dynamics, 652 F.3d 818, 822 n.2 (7th Cir. 2011). Because this action

was  filed  well  after  June  7,  2008,  count  II  of  Nelson’s  first  amended

complaint is based exclusively on 31 U.S.C. § 3729(a)(1)(B) (the successor to

§ 3729(a)(2)). Id.

4 No. 14‐2506

damages  as  remedies  for  each  violation.  31  U.S.C.

§ 3729(a)(1)(G).

A. The Higher Education Act

In order to receive federal education subsidies under Title

IV  of  the  Higher  Education  Act  (HEA),  an  institution  must

enter into a Program Participation Agreement (PPA) with the

U.S. Secretary of Education. 20 U.S.C. § 1094(a). Federal law

provides that each PPA “shall condition the initial and continu‐

ing eligibility of an institution to participate in a program [for

Title  IV  subsidies]  upon  compliance  with  [certain]  require‐

ments.” 20 U.S.C. § 1094(a)(1)–(29). These requirements include

the obligation to abide by a panoply of statutory, regulatory,

and  contractual  requirements.  In  sum,  the  PPA  includes

certifications of existing facts and forward‐looking promises

that the institution will abide by certain statutes and regula‐

tions attendant to Title IV. We refer to these requirements as

“Title IV Restrictions.”

B. The parties

One  of  the  many  beneficiaries  of  the  HEA’s  subsidies,

student  loan,  and  grant  programs  was  Career  Education

Corporation  (CEC),  the  parent  company  of  a  nationwide

network  of  for‐profit  colleges  and  universities,  including

Sanford‐Brown,  Limited  (formerly  known  as  Ultrasound

Technical  Services,  Inc.)  (SBL),  which  owned  and  operated

Sanford‐Brown College in Milwaukee, Wisconsin (SBC) at all

times material to this proceeding.

From June 2008 through January 2009, Brent Nelson was

the  Director  of  Education  at  SBC.  Nelson’s  responsibilities

No. 14‐2506 5

included  maintaining  accreditation  compliance  related  to

academic  progress  and  attendance;  developing  and  imple‐

menting retention policies and practices; maintaining a student

management database and generating appropriate reports; and

completing “Green Files,” which report faculty qualifications

and graduate and placement rates to accreditors.

Nelson’s  tenure  at  SBC  was  brief  but—according  to

Nelson—it was not uneventful. During his period of employ‐

ment at SBC, Nelson concluded that staff, professors, adminis‐

tration,  and  ownership  had  engaged  in  many  instances  of

fraudulent  conduct  in  connection  with  the  admission  and

retention of students for the purpose of maintaining Title IV

HEA funding.

In July 2012, Nelson filed a complaint under seal against the

defendants  specifically  alleging  that  since  2006,  the  three

defendants  (CEC,  SBL  and  SBC)  had  violated—and  were

continuing to violate—federal regulations. Specifically, Nelson

alleged that these entities violated provisions that: i) prohibited

them from paying incentive compensation to certain types of

employees involved in admissions and recruiting; ii) required

them to maintain accreditation; iii) required them to refund to

the U.S. Department of Education portions of Title IV funds for

certain students who failed to complete at least 60% of a term;

iv) prohibited them from harassing students to attend class; v)

required students who received Title IV funds to maintain a

minimum GPA or other adequate progress towards gradua‐

tion;  and  vi)  prevented  them  from  admitting  students  with

remedial  needs  into  accelerated  programs  (collectively,  the

“disputed  Title  IV  Restrictions”).  In  February  2013,  the

6 No. 14‐2506

government filed its decision not to intervene and the seal was

lifted. In April 2013, Nelson filed his first amended complaint.

C. Proceedings in the district court

Substantial motion practice ensued. On June 11, 2013, the

defendants filed a joint motion to dismiss. On June 13, 2013, the

district court entered its scheduling order, setting the cut‐off

date for dispositive motions at January 3, 2014, and set trial for

April 14, 2014. On November 22, 2013, the district court grant‐

ed  in  part  and  denied  in  part  the  defendants’  motion  to

dismiss. U.S. v. Career Educ. Corp., 2013 WL 6162673 (E.D. Wis.,

Nov. 22, 2013). The district court granted the motion to dismiss

on  the  harassment  and  premature  admission  claims  and

dismissed co‐defendant CEC pursuant to Fed R. Civ. P. 9(b). Id.

at  *6–9.  On  November  27,  2013,  defendants  filed  a  second

motion to dismiss—this time for lack of subject matter jurisdic‐

tion.

But before the district court had a chance to rule on defen‐

dants’ motion to dismiss for lack of subject matter jurisdiction,

Nelson  filed  a  motion  for  leave  to  file  a  second  amended

complaint to bring CEC back into the case based on “recent

discovery.” Nelson filed this motion on the court‐prescribed

deadline  for  dispositive  motions,  and  defendants  objected

based on the timing (the motion was filed forty‐two days after

the  court’s  order  dismissing  CEC)  and  on  grounds  that  it

would be unduly prejudicial to reel a defendant back in after

the parties had proceeded through the end of discovery and

the dispositive motion deadline with the understanding that

CEC was no longer  a defendant in the case. On January 17,

No. 14‐2506 7

2014, the district court denied Nelson’s motion for leave to file

a second amended complaint.

The court then turned to the motion to dismiss for lack of

subject matter jurisdiction. On March 17, 2014, the district court

entered  an  order  concluding  that  it  lacked  subject  matter

jurisdiction  over  most  of  Nelson’s  allegations  because  they

were either based upon publically disclosed allegations (and he

lacked independent knowledge of the information on which

his  allegations  were  based,  rendering  him  ineligible  for  the

“original source” exception to the prior public disclosure bar),

or were barred by the FCA’s first‐to‐file rule. U.S. v. Sanford‐

Brown, Ltd., 27 F.Supp.3d 940 (E.D. Wis. 2014). After referring

to this case as “a shadow of its former self,” the district court

held  that  its  subject  matter  jurisdiction  would  be  limited  to

Nelson’s allegations from the start of the 2008 academic school

year at SBC until the date he resigned his position in January

2009. Id. at 948.

On  March  27,  2014,  the  district  court  entered  an  order

reiterating that it retained jurisdiction because Nelson qualified

as an original source for some claims, and confirmed that it

would  proceed  to  rule  on  the  pending  summary  judgment

motion directed at the merits of those remaining claims. U.S.

v. Sanford‐Brown, Ltd., 2014 WL 1272098 (E.D. Wis., March 27,

2014). On June 13, 2014, the district court granted the defen‐

dants’ motion for summary judgment. U.S. v. Sanford‐Brown,

Ltd.,  30  F.Supp.3d  806  (E.D.  Wis.,  June  13,  2014).  Nelson

appeals, supported by the United States as amicus curiae.

8 No. 14‐2506

II. Subject matter jurisdiction

Before  we  address  the  substance  of  Nelson’s  qui  tam

allegations,  we  must  first  address  his  contention  that  the

district court erroneously held that it lacked the subject matter

jurisdiction  over  all  claims  except  those  arising  during  the

period of his employment from 2008–09. U.S. ex rel. Absher v.

Momence Meadows Nursing Ctr., Inc., 764 F.3d 699, 706 (7th Cir.

2014) (“[The Supreme Court’s decision in] Rockwell compels us

to address whether § 3730(e)(4) bars the relators’ qui tam claims

before addressing the merits of those claims.”). In other words,

the  public  disclosure  bar  is  a  limitation  on  subject  matter

jurisdiction. Momence, 764 F.3d at 706.

Nelson  filed  this  action  in  2012,  but  it  potentially  covers

claims  that  have  accrued  since  2006—and  two  different

versions of § 3730(e)(4) have operated as law throughout the

time  period  covered  by  Nelson’s  suit.  No  matter.  The  2010

version of § 3730(e)(4) is not retroactive and it controls here.

U.S. ex rel. Heath v. Wisconsin Bell, Inc., 760 F.3d 688, 690 n.1

(7th  Cir.  2014).  Under  the  2010  version  of  31  U.S.C.

§ 3730(e)(4)(A), a claim must be dismissed if the information

was  publically  disclosed,  unless  the  relator  is  the  original

source of the disclosure. We review de novo challenges to the

FCA’s jurisdictional bars. Leveski v. ITT Educ. Servs., Inc., 719

F.3d 818, 828 (7th Cir. 2013). We review findings of jurisdic‐

tional facts only for clear error. Momence, 764 F.3d at 707.

In  this  case,  the  district  court  held  that  the  allegations

underlying Nelson’s suit (other than those covering the period

of  his  employment  from  2008–09)  were  publicly  disclosed

because  of  the  “extraordinarily  consequential  concession,”

No. 14‐2506 9

Sanford‐Brown,  Ltd.,  27  F.Supp.3d  at  944,  he  made  in  his

opposition  to  the  defendants’  motion  to  dismiss  for  lack  of

subject matter jurisdiction: “For purposes of this motion only,

Nelson  concedes  that  his  allegations  have  been  ‘publically

disclosed’  pursuant  to  31  U.S.C.  3730(e)(4).”  Id.  (quoting

Relator’s Memorandum of Law in Opposition to Defendants’ Motion

to Dismiss for Lack of Subject Matter Jurisdiction, Doc. 56 at 6).

Nelson attempts to overcome this concession by claiming

that “[f]or the sake of judiciary economy, [he] acknowledged

that some of the information in his complaint was publically

disclosed.” Appellant Br. 41. But the text of Nelson’s statement

does not say that some of his allegations have been “publically

disclosed.” He said “his allegations”—and a party is bound by

what  it  states  in  its  pleadings.  Help  At  Home  Inc.  v.  Medical

Capital, L.L.C., 260 F.3d 748, 753 (7th Cir. 2001).

Alternatively, Nelson  argues that  even if  he  did concede

that  his  allegations  were  publically  disclosed,  he  did  not

concede that he based his suit upon knowledge of the prior

public disclosure. However, in the wake of Nelson’s unquali‐

fied concession that his allegations were publically disclosed

(step  one),  we  need  not  conduct  a  step  two  “based  upon”

analysis because once information becomes public, only the

Attorney General or a relator who is an original source of the

information may represent the United States. Glaser v. Wound

Care Consultants, Inc., 570 F.3d 907, 913 (7th Cir. 2009) (quota‐

tions and citations omitted). Accordingly, the district court’s

conclusion rests on solid footing, and these claims survive only

if Nelson is the original source.

10 No. 14‐2506

The  question  then  is  whether  Nelson  was  the  “original

source” of publically disclosed information. An original source

is someone who: (1) prior to public disclosure has voluntarily

disclosed to the government the information on which a claim

is  based;  or  who  (2)  has  independent  knowledge  of  the

information  on  which  his  allegations  are  based—and  that

knowledge is material. 31 U.S.C. § 3730(e)(4)(B) (2010–2015).

The district court concluded that Nelson was not an original

source of false claims allegations about alleged misconduct that

occurred before (pre‐June 2008) and after (post‐January 2009)

his employment at SBC.

Nelson argues that the district court prematurely dismissed

these claims because allegations filed upon information and

belief may ultimately satisfy the original source requirement if

he had independent knowledge of fraudulent conduct before

the allegations of fraud were publicly disclosed. Appellant Br.

56. Yet we need not decide whether Nelson failed to qualify as

an  original  source  of  claims  from  2006–present  (excluding

2008–2009)  because  he  pleaded  those  allegations  “upon

information and belief.” Rather, Nelson failed to qualify as an

original source of those claims because he conceded that he

lacked  the  “independent  knowledge”of  fraudulent  conduct

alleged to have occurred throughout that period. Here, Nel‐

son’s response to the defendants’ motion to dismiss for lack of

subject matter jurisdiction again proves fatal. It stated:

Defendants also argue that relator is not an original

source  to  the  allegations  pled  upon  “information

and belief.” Relator concedes that he does not have

direct and independent knowledge of the allegations

plead [sic] upon information and belief.

No. 14‐2506 11

Relator’s Memorandum of Law in Opposition to Defendants’ Motion

to Dismiss for Lack of Subject Matter Jurisdiction, Doc. 56 at 25

n.33).  For  the  second  time,  Nelson  “has  fallen  victim  to  the

well‐settled rule that a party is bound by what it states in its

pleadings.” Soo Line R. Co. v. St. Louis Southwestern Ry. Co., 125

F.3d 481, 483 (7th Cir. 1997). Because a litigant is the master of

its pleadings, we will not rewrite them “to controvert what it

has already unequivocally told a court by the most formal and

considered  means  possible.”  Id.  We  thus  affirm  the  district

court’s jurisdictional ruling that Nelson qualifies as an original

source only for claims from the period of his employment at

SBC (June 2008–January 2009).2

III. Nelson’s First Amended Complaint

A. The district court’s dismissal of CEC

The district court concluded that the allegations in Nelson’s

first  amended  complaint  failed  to  plead  sufficient  factual

details  to  implicate  CEC  as  a  signatory  to  the  PPAs,  so  the

court dismissed it pursuant to Fed. R. Civ. P. 9(b). Career Educ.

Corp.,  2013  WL  6162673  at  *8.  Nelson  contends  that  CEC’s

dismissal was error.

We review de novo a district court’s decision to dismiss a

complaint  or  amended  complaint  for  failing  to  satisfy  the

particularity requirement of Rule 9(b); we take the plaintiff’s

2

For the sake of completeness, we note that even the cases Nelson cites in

support of his argument require him to possess independent knowledge in

order to qualify as an original source. U.S. ex rel. Smith v. Yale Univ., 415 F.

Supp.2d 58, 79 (D. Conn. 2006); United States ex rel. DeCarlo v. Kiewit/AFC

Enters., 937 F.Supp. 1039, 1049 (S.D.N.Y. 1996).

12 No. 14‐2506

allegations  as  true  and  draw  all  reasonable  inference  in  the

plaintiff’s  favor.  Tricontinental  Indus.,  Ltd.  v.  Pricewaterhouse‐

Coopers, LLP, 475 F.3d 824, 833 (7th Cir. 2007). When “alleging

fraud  or  mistake,  a  party  must  state  with  particularity  the

circumstances  constituting  fraud  or  mistake.  Malice,  intent,

knowledge, and other conditions of a person’s mind may be

alleged  generally.”  Fed.  R.  Civ.  P.  9(b).  “The  reference  to

‘circumstances’  in  the  rule  requires  the  plaintiff  to  state  the

identity of  the  person who made  the misrepresentation, the

time,  place  and  content  of  the  misrepresentation,  and  the

method by which the misrepresentation was communicated to

the plaintiff” in order to satisfy Rule 9(b)’s heightened pleading

standard. Vicom, Inc. v. Harbridge Merchant Services, Inc., 20 F.3d

771,  777  (7th  Cir.  1994)  (internal  quotations  omitted).  “The

purpose [] of the heightened pleading requirement in fraud

cases is to force the plaintiff to do more than the usual investi‐

gation before filing his compliant.” Ackersman v. Northwestern

Mut. Life Ins. Co., 172 F.3d 467, 469 (7th Cir. 1999). To comply

with Rule 9(b) in a multiple‐defendant case like this one, the

plaintiff must “plead sufficient facts to notify each defendant

of his alleged participation in the scheme.” Goren v. New Vision

Int’l., Inc.,156 F.3d 721, 726 (7th Cir. 1998).

We  turn  to  Nelson’s  first  amended  complaint.  Nelson

identified three defendants in the caption of his first amended

complaint:  CEC,  Sanford‐Brown,  Limited,  and  Ultrasound

Technical Services, Inc. Nelson refers to CEC, Sanford‐Brown,

Limited, and Ultrasound Technical Services, Inc., collectively,

as “Defendants.” 1st Am. Compl. ¶ 1. Nelson alleges that “CEC

operates a chain of for‐profit colleges, schools and universities

nationwide” including “roughly 40 Sanford‐Brown schools.”

No. 14‐2506 13

1st Am. Compl. ¶ 18. Further, he alleges that “Sanford‐Brown,

Limited is a subsidiary of CEC” and that “[o]n information and

belief,  Sanford‐Brown,  Limited  co‐operates  Sanford‐Brown

College, Milwaukee.”1st Am. Compl. ¶ 19.

With this outline of the defendants’ corporate hierarchy in

mind, we return to the central allegation of the first amended

complaint, which reads as follows:

As  a  condition  to  allowing  their  students  to

receive  federal  funding  under  Title  IV/HEA,

Defendants  were  required  to  sign  a  Program

Participation Agreement (“PPA”), whereby they

agreed to comply with certain statutory, regula‐

tory and contractual requirements detailed in 20

U.S.C.  §  1094  and  supporting  regulations,  in‐

cluding 34 C.F.R. § 668.14.

1st Am. Compl. ¶ 24. We must decide whether the amended

complaint’s  collective  reference  to  “Defendants”  and  its

contention  that  they  were  required  to  sign  a  PPA  pleads

sufficient facts to notify CEC of its alleged participation in the

scheme. Goren, 156 F.3d at 726; Vicom, 20 F.3d at 777.

Each party argues that Jepson, Inc. v. Makita Corp., 34 F.3d

1321  (7th  Cir.  1994),  supports  its  position.  In  Jepson,  we

affirmed the dismissal of an amended complaint alleging civil

RICO violations against three corporations (two of which were

subsidiaries of the third corporation) where the allegations did

not adequately detail the predicate acts of mail and wire fraud

to survive under Rule 9(b). Id. at 1331. The defendants argue

that  Jepson  requires  Nelson’s  allegations  to  be  dismissed

because they are lodged against “Defendants” generally and

14 No. 14‐2506

do not specify which conduct was undertaken by each particu‐

lar corporate defendant. Nelson counters that allegations need

not be so specific when the corporate defendants “are related

corporations that can most likely sort out their involvement

without significant difficulty.” Id. at 1329.

Nelson  reads  the  phrase  in  question  completely  out  of

context.  Jepson  held  the  plaintiffs’  mail  and  wire  fraud

allegations were insufficiently pleaded, so it was unnecessary

for us to provide any further extraneous detail in the opinion

about which corporate defendant was targeted by the insuffi‐

cient allegations. Id. at 1331. We said on three separate occa‐

sions  within  Jepson  that  we  were  referring  to  the  multiple

corporate defendants collectively throughout the opinion for

the sake of readability.3 The phrase Nelson quotes has nothing

whatsoever to do with pleading requirements.

Jepson  stressed  that  under  Rule  9(b),  defendants  “are

entitled  to  be  apprised  of  the  roles  they  each  played  in  the

alleged  scheme,  and  that  absent  a  compelling  reason,  the

plaintiff  is  normally  not  entitled  to  treat  multiple  corporate

defendants as one entity.” Id. at 1329 (citing cases). Here, the

problem with Nelson’s first amended complaint is this: Nelson

references  “Defendants”  dozens  of  times  in  his  amended

3

Jepson, 34 F.3d at 1324 (“We shall refer to the Makita defendants collec‐

tively  as  ‘Makita.’”);  id.  at  1328  (“For  the  sake  of  convenience  in  our

discussion, we have lumped all three defendants under the single name

‘Makita.’”); id. at 1329 (“We will assume for the purposes of our discussion

that ... given that the three corporate defendants in this case are related

corporations  that  can  most  likely  sort  out  their  involvement  without

significant difficulty.”).

No. 14‐2506 15

complaint,  yet  not  once  does  he  distinguish  CEC’s  conduct

from the conduct of either of the other two co‐defendants. By

failing to allege specific facts beyond the single allegation that

CEC entered into a PPA, the first amended complaint fails to

plead sufficient facts to notify CEC of the circumstances of its

alleged  participation  in  the  scheme.  Goren,  156  F.3d  at  726;

Vicom, 20 F.3d at 777. Accordingly, we reject Nelson’s sweep‐

ing  contention  that  his  allegations  against  all  “Defendants”

should be treated as specific allegations against one defendant,

CEC.

B. The  district  court’s  denial  of  Nelson’s  motion  for

leave to file a second amended complaint

After  the  district  court  dismissed  CEC  and  following

additional discovery directed at the issue of CEC’s connection

to the PPAs, Nelson moved for leave to file a second amended

complaint  to  cure  the  Rule  9(b)  defects  based  on  “recent

discovery.” Defendants objected, and the district court denied

Nelson’s motion. On appeal, Nelson raises two related chal‐

lenges  to  the  district  court’s  denial  of  leave  to  file  a  second

amended  complaint.  First,  he  argues  that  the  district  court

should  have  granted  him  leave  to  file  a  second  amended

complaint  because  he  filed  his  motion  on  the  last  day  the

parties agreed upon for any amendments. Second, he argues

that justice requires that he be afforded at least one opportu‐

nity to cure the Rule 9(b) defects. We review the district court’s

decision  under  the  highly  deferential  abuse  of  discretion

standard. Soltys v. Costello, 520 F.3d 737, 743 (7th Cir. 2005).

While the parties’ stipulated scheduling order agreed that

amendments  must  be  made  by  January  3,  2014,  such  an

16 No. 14‐2506

agreement  does  not  impact  the  district  court’s  discretion  to

grant or deny the motion. The well‐settled rule is that a party

may amend its complaint once as a matter of right, twice or

more only at the district court’s discretion. See Hukic v. Aurora

Loan Services, 588 F.3d 420, 432 (7th Cir. 2009) (denying leave to

file  a  second  amended  complaint);  Fed.  R.  Civ.  P.  15(a).

Further, while leave to amend should be freely given “when

justice so requires,”Alioto v. Town of Lisbon, 651 F.3d 715, 719

(7th  Cir.  2011);  Fed.  R.  Civ.  P.  15(a)(2),  a  district  court  has

“broad discretion to deny leave to amend where there is undue

delay,  bad  faith,  dilatory  motive,  repeated  failure  to  cure

deficiencies, undue prejudice to the defendants, or where the

amendment would be futile.” Arreola v. Godinez, 546 F.3d 788,

796 (7th Cir. 2008).

Here, the district court’s order dismissing CEC was entered

on November 22, 2013. Instead of moving for reconsideration,

Nelson waited forty‐two days before moving for leave to bring

CEC back into the case. Like the district court, we find no good

reason  for  this  delay  in  the  record.  Had  the  district  court

granted a second motion for leave to amend, it would have

returned  a  dismissed  party,  CEC,  back  into  litigation  when

discovery had proceeded for weeks and SBC had proceeded

under the assumption that CEC was no longer involved. CEC’s

return to the litigation was obviously substantially prejudicial

to CEC, and was also prejudicial to SBC because it had pro‐

ceeded through discovery under the reasonable assumption

that  CEC  would  remain  dismissed.  In  these  respects,  this

situation is strikingly similar to Hukic, where we affirmed the

denial  of  a  motion  for  leave  to  file  a  second  amended  com‐

plaint when it was filed near the close of discovery because

No. 14‐2506 17

discovery had already taken place with the initial claims and

defendants in mind. 588 F.3d at 432. As in Hukic, the district

court did not abuse its discretion by failing to grant Nelson

leave to file a second amended complaint.

IV. Analysis

A. SBC’s Program Participation Agreements

We  now  turn  to  the  merits.  In  September  2005,  SBL’s

campus in Fenton, Missouri, entered into a PPA with the U.S.

Secretary of Education (2005 PPA). In bold lettering on the first

page of the fifteen‐page agreement reads the following:

The execution of this Agreement by the Institu‐

tion  and  the  Secretary  is  a  prerequisite  to  the

Institution’s initial or continued participation in

any Title IV, HEA Program.

Appellees’  App.  92  at  ¶  1.  The  2005  PPA  also  provides,  in

relevant part, that “[t]he Institution understands and agrees

that it is subject to and will comply with the program statutes

and implementing regulations for institutional eligibility ... .”4

4

The 2005 PPA asserts that upon entry, the signatory certifies compliance

with—to  name  just  a  few—Title  VI  of  the  Civil  Rights  Act  of  1964,  as

amended, and the implementing regulations, 34 C.F.R. Parts 100 and 101

(barring discrimination on the basis of race, color or national origin); Title

IX of the Education Amendments of 1972 and the implementing regula‐

tions, 34 C.F.R. Part 106 (barring discrimination on the basis of sex); The

Family Rights and Privacy Act of 1974 and the implementing regulations,

34  C.F.R.  Part  99;  Section  504  of  the  Rehabilitation  Act  of  1973  and  the

implementing regulations, 34 C.F.R. Part 104 (barring discrimination on the

basis of physical handicap); and the Age Discrimination Act of 1975 and the

(continued...)

18 No. 14‐2506

By  our  estimation,  the  executed  2005  PPA  incorporates  by

reference  thousands  of  pages  of  other  federal  laws  and

regulations.

When  the  2005  PPA  was  executed  by  John  M.  Larson,

President  and  Chief  Executive  Officer  of  Sanford‐Brown

College, and the U.S. Department of Education’s designated

representative, the signatories: (i) intended that the campuses

covered by the 2005 PPA would operate in compliance with

the  conditions  specified  in  the  2005  PPA,  including  institu‐

tional  eligibility  requirements;  and  (ii)  believed  that  all

certifications and statements of fact contained in the 2005 PPA

were true and accurate. See Larson Decl. at ¶¶ 5, 6. In 2006,

SBC was added to the 2005 PPA.

In December 2007, Sanford‐Brown’s campus in Jacksonville,

Florida,  entered  into  a  PPA  with  the  U.S.  Department  of

Education (2007 PPA). The identical, bolded requirement that

the Agreement be executed for initial or continued participa‐

tion in any Title IV, HEA Program appears on the first page of

the 2007 PPA, as does the same statement about compliance for

the purpose of institutional eligibility. The panoply of federal

statutes and regulations that appeared in the 2005 PPA also

remained—in fact, more were added—and the same represen‐

tations about the truthfulness and accuracy of the statements

of fact contained in the 2005 PPA were made with respect to

the 2007 PPA. See McCullough Decl. at ¶¶ 7, 8. In May 2008,

with the Education Department’s approval, SBC was removed

4

(...continued)

implementing regulations, 34 C.F.R. Part 110.

No. 14‐2506 19

from  the  2005  PPA  and  added  as  an  additional  campus

covered under the 2007 PPA.

B. Theories of Qui Tam liability

Regarding Nelson’s claims from the period of his employ‐

ment  at  SBC  (June  2008–January  2009),  the  district  court

granted  summary  judgment  in  favor  of  the  defendants

principally because it found “no clear manifestation of congres‐

sional  or  regulatory  intent  to  condition  payment  of  Title  IV

federal  subsidies  on  compliance  with  the  disputed  Title  IV

Restrictions.” Sanford‐Brown, Ltd., 30 F.Supp.3d at 814. In FCA

cases, we review a district court’s grant of summary judgment

in favor of the defendant de novo, construing all facts in favor

of  the  nonmoving  party.  U.S.  ex  rel.  Feingold  v.  AdminaStar

Federal, Inc., 324 F.3d 492, 494 (7th Cir. 2003).

1. Nelson’s § 3729(a)(1)(B) False Record Theory

The  FCA  imposes  liability  where  any  party  “knowingly

makes, uses, or causes to be made or used, a false record or

statement material to a false or fraudulent claim.” 31 U.S.C.

§  3729(a)(1)(B).  To  establish  liability  under  this  provision,  a

relator must prove that: (1) the defendant made a statement or

record in order to receive money from the government; (2) the

statement or record was false; and (3) the defendant knew it

was false. U.S. ex rel.  Yannacopoulos v. General Dynamics,  652

F.3d 818, 822 (7th Cir. 2011).

Nelson  and  the  government,  as  amicus  curiae,  argue  that

because  the  defendants  agreed  to  comply  with  all  Title  IV

regulations by entering into the PPA, they fraudulently used

it  when  they  made—or  caused  students  to  make  or

20 No. 14‐2506

use—applications for federal subsidies with knowledge that

they were not in compliance with the Title IV Restrictions. See

Appellant  Br.  18  (“By  and  through  the  PPAs  and  Title  IV

Services  Agreement,  CEC  and  Sanford  Brown  agreed  and

promised  to  comply  with  all  Title  IV  regulations.”).  SBC

counters  that  to  satisfy  the  “knowingly”  component  of  the

statute,  Nelson  must  offer proof that the institution entered

into the PPA with the intent to defraud the government out of

subsidies.

These  dueling  views  stem  from  the  parties’  differing

interpretations of our decision in United States ex rel. Main v.

Oakland City Univ., 426 F.3d 914 (7th Cir. 2005). In Main, we

considered  whether  a  PPA  entered  into  by  an  institution

qualified as a false record under the FCA where the promises

of future compliance it contained were false when the parties

entered into the agreement. 426 F.3d at 916. We concluded that

it was and reversed the district court’s order dismissing the

case,  concluding  that  “[i]f  a  false  statement  is  integral  to  a

causal  chain  leading  to  payment,  it  is  irrelevant  how  the

federal bureaucracy has apportioned the paperwork.” Id.

The outcome in Main was dependent on the defendants’

mindset when it entered into the PPA. The relator’s complaint

alleged  that  university  ownership  intended  to  defraud  the

government out of subsidies from the outset; consequently, we

held  that  the  institution’s  PPA  with  the  Secretary  and  all

subsequent claims for payment submitted incident to it were

poisoned by the institution’s underlying bad faith. 426 F.3d at

917  (“To  prevail  in  this  suit  Main  must  establish  that  the

University  not  only  knew,  when  it  signed  the  [PPA],  that

contingent fees to recruiters are forbidden, but also planned to

No. 14‐2506 21

continue paying those fees while keeping the Department of

Education  in  the  dark.”);  accord,  U.S.  ex  rel.  Miller  v.  Weston

Educ., Inc., 784 F.3d 1198, 1204 (8th Cir. 2015) (“To demonstrate

this  promise  was  false,  it  is  not  enough  to  show  that  [the

institution] did not comply with the PPA; relators must show

that  [the  institution],  when  signing  the  PPA,  knew  accurate

grade  and  attendance  records  were  required,  and  that  [the

institution] intended not to maintain those records.”).

To  establish  that  the  defendants  knowingly  used  a  false

record under Main, the relator must establish the defendants’

mindset at the time of entry into the PPA. The third prong of

Yannacopoulos  reaffirms  this  mens  rea  requirement.  In  other

words,  Nelson  needed  to  prove  that  SBC  knowingly  entered

into the PPA to defraud the government (thereby creating a “false

record”)  and  then  planned  to  “use”  the  PPA  thereafter  to

submit  poisoned  (and  therefore,  false)  claims  for  payment.

U.S.C § 3729(a)(1)(B) (“knowingly ... uses”). Main underscores

this  conclusion  through  its  elaboration  on  the  definition  of

fraud that promises of future performance do not become false

due to subsequent non‐compliance. 426 F.3d at 916. Proof of

“fraud  requires  more  than  breach  of  promise:  fraud  entails

making  a  false  representation,  such  as  a  statement  that  the

speaker will do something it plans not to do.” Id. at 917 (empha‐

sis added).

In this case, Nelson did not prove that SBC entered the PPA

in bad faith. He did not depose the individuals who signed the

PPAs, nor did he present any documentary evidence concern‐

ing SBC’s execution of the PPAs. He elicited no evidence in

discovery of defendants’ fraudulent mindset when SBC was

added as an additional campus covered under the PPA, or at

22 No. 14‐2506

any  other  time  throughout  its  operation.  The  only  record

evidence of the defendants’ mindsets are the declarations filed

by Larson and McCullough. Not only do these declarations fail

to support Nelson’s contention that these individuals intended

to defraud the Education Department out of subsidies—they

explicitly  assert  the  opposite.  See  Larson  Decl.  at  ¶¶  5,  6;

McCullough  Decl.  at  ¶¶  7,  8.  Under  these  facts,  SBC  is  not

liable under Nelson’s False Record theory.

2. Nelson’s  31  U.S.C  §  3729(a)(1)(A)  False  Presentment

Theory

The  FCA  also  imposes  liability  where  any  party  “know‐

ingly presents, or causes to be presented, a false or fraudulent

claim for payment or approval.” 31 U.S.C § 3729(a)(1)(A). To

establish liability under this theory, a relator must prove the

existence  of:  (1)  a  false  or  fraudulent  claim;  (2)  which  was

presented for payment, or caused to be presented for payment,

by the defendant; (3) with knowledge the claim was false. U.S.

ex rel. Fowler v. Caremark RX, L.L.C., 496 F.3d 730, 741 (7th Cir.

2007), overruled in part on other grounds by Glaser, 570 F.3d at

920.

Nelson and the government argue that SBC’s certification

upon entry into the PPA that it would abide by the Title IV

Restrictions causes SBC to present false or fraudulent claims

for payment or approval to the government if it violates any of

the PPA’s conditions because adherence to those IV Restric‐

tions  are  “conditions  of  payment.”  Based  on  this  theory,  an

institution must remain in compliance with all of the PPA’s

conditions  in  order  to  remain  lawfully  eligible  to  continue

receiving federal subsidies. Thus, Nelson and the government

No. 14‐2506 23

argue that compliance with the PPA is not merely a condition

of participation, but a condition of payment. See Appellant Br.

29 (“[U]nder the FCA, payment and participation are one and

the  same,  as  a  claimant  is  not  entitled  to  payment  unless

eligible  to  participate.”).  According  to  this  theory,  the  PPA

serves  as  a  trigger  poised  to  impose  FCA  liability  at  some

indefinite point in the future, because continued lawful receipt

of the federal subsidies depends on continued compliance with

the PPA. In support of their argument that continuing ongoing

eligibility is a statutory requirement of participation in receipt

of Title IV funding, Nelson and the government rely on United

States  ex  rel.  Hendow  v.  Univ.  of  Phx.,  461  F.3d  1166  (9th  Cir.

2006),  Main,  and the  PPA’s implementing regulation, which

states  that  “[a]  participation  agreement  conditions  the  initial

and continued  participation of an eligible institution  ... upon

compliance  with  ...  [the  Title  IV  Restrictions.]”  34  C.F.R.

§ 668.14(a)(1) (emphasis added). See Appellant Br. 27.

Under the logic of Main, 426 F.3d at 917, and Yannacopoulos,

652 F.3d at 824, SBC argues that so long as the institution enters

into the PPA in good faith, the Title IV Restrictions it promises

to adhere to are not a trigger set to impose liability if violated

in the future, because those restrictions are merely conditions

of initial participation that must be true at the time the PPA

was  entered  into,  not  conditions  that  are  prerequisites  to

payment  for  the  purpose  of  liability  under  the  FCA.  Main

recognizes that promises of future performance do not become

“false”  due  to  subsequent  non‐compliance.  426  F.3d  at  917.

And  Main  goes  on  to  suggest  that  a  violation  of  Title  IV

Restrictions after signing a PPA in good faith is not an action‐

able false claim: “[a] university that accepts federal funds that

24 No. 14‐2506

are contingent on following a regulation, which it then violates,

has broken a contract.” Id. This distinction between fraud at the

outset and breach of contract after entry into a PPA is signifi‐

cant “because a mere breach of contract does not give rise to

liability under the False Claims Act.” Yannacopoulos, 652 F.3d

at 824.

Despite  Main’s  signals,  only  one  circuit  decision  has

squarely addressed whether violations of Title IV Restrictions

after  good‐faith  entry  into  Title  IV  trigger  FCA  liability.  See

U.S. ex rel. Vigil v. Nelnet, Inc., 639 F.3d 791, 797 (8th Cir. 2011).

In concluding that they do not, Vigil drew its reasoning from

Main  and  Hendow,  where  the  complaints  that  had  been  dis‐

missed were reinstated because the relator alleged that each

institution submitted fraudulent applications to establish their

initial Title IV eligibility. See Main, 426 F.3d at 916 (assuming

that  the  institution  “lied  to  the  Department  of  Education  in

order  to  obtain  a  certification  of  eligibility  that  it  could  not

have obtained had it revealed the truth”); Hendow, 461 F.3d at

1169  (relator  alleges  fraud  occurred  “in  order  to  become

eligible to receive Title IV funds”).

We agree with Vigil’s conclusion because it is the logical

extension of Main and our other FCA authorities. Good‐faith

entry into the PPA is the condition of payment necessary to be

eligible for subsidies under the U.S. Department of Education’s

subsidies program. Absent evidence of fraud before entry, non‐

performance  after  entry  into  an  agreement  for  government

subsidies does not impose liability under the FCA. Our earlier

decisions in Yannacopoulos, Main, and U.S. ex rel. Gross v. AIDS

Research  Alliance‐Chi.,  415  F.3d  601,  604  (7th  Cir.  2005)  (pre‐

dating Main and holding that FCA liability requires an initial

No. 14‐2506 25

fraudulent certification of compliance with applicable authori‐

ties to be a condition of or prerequisite to government pay‐

ment), compel this result because here, as in Vigil, the relator

has not  alleged—nor has he proven—that SBC  fraudulently

secured its initial Title IV eligibility, so no false certification of

compliance  is  attributable  to  SBC.  Accordingly,  we  join  the

Eighth Circuit and hold that FCA liability is not triggered by

an  institution’s  failure  to  comply  with  Title  IV  Restrictions

subsequent to its entry into a PPA, unless the relator proves

that  the  institution’s  application  to  establish  initial  Title  IV

eligibility was fraudulent.5

Distilled to its core, Nelson and the government’s theory of

liability lacks a discerning limiting principle. They argue that

compliance with all the contents of the PPA are conditions of

payment, while candidly acknowledging that certain violations

of the PPA do not impose FCA liability. These positions are at

odds  with  each  other.  If  we  adopt  Nelson  and  the  govern‐

ment’s argument and ignore the significant differences in effect

that  good‐faith  entrance  and  fraudulent  inducement  into  a

PPA have on subsequent violations, then any of the conditions

in the PPA that are not met by the institution would have the

potential to impose strict liability on it under the FCA. That

proposition is untenable. See Momence, 764 F.3d at 712.

5

Our decisions in Yannacopoulos, Main, and Gross, as well as the Eighth

Circuit’s decision in Vigil, part ways with the Ninth Circuit’s decision in

Hendow on the FCA consequences of a violation of Title IV Restrictions that

occurs after good‐faith entry into a PPA. To the extent that is the case, we

respectfully disagree with the Ninth Circuit.

26 No. 14‐2506

Just  last  term,  in  Momence,  we  cautioned  against  the

adoption of a similarly groundbreaking and blanket theory of

FCA liability when we acknowledged that

under the relators’ theory, even a single regulatory

violation would be a condition of any and all pay‐

ments  subsequently  received  by  the  facility  inas‐

much as the regulators could terminate the facility

for practically any deficiency.

Id. (emphasis in original). There we rejected as “absurd” the

relators’  argument  that  compliance  with  regulations  were

conditions of payment in the Medicare and Medicaid context.

Id.

Consistent  with  Momence’s  foreshadowing,  we  conclude

that it would be equally unreasonable for us to hold that an

institution’s continued compliance with the thousands of pages

of federal statutes and regulations incorporated by reference

into the PPA are conditions of payment for purposes of liability

under  the  FCA.6  Although  a  number  of  other  circuits  have

6

Although  Nelson  asserts  that  these  concerns  are  hyberbole  because

“minor technical violations ... do not give rise to an FCA claim,” see U.S. ex

rel.  Lamers  v.  City  of  Green  Bay,  168  F.3d  1013,  1019  (7th  Cir.  1999),

“material[ity]”  speaks  only  to  the  nature  of  the  violation.  §  3729(a)(1)(B)

(“material to a false or fraudulent claim”). Whether a violation is material or

not has no impact on whether we characterize compliance or noncompli‐

ance with the Title IV Restrictions incident to the PPA as a condition of

participation or as a condition of payment. If compliance with the PPA is a

condition  of  payment,  the  consequence  of  that  determination  would  (in

addition  to  importing  boundless  FCA  jurisdiction  on  any  recipient  of

government subsidies) simultaneously undermine its existing administra‐

(continued...)

No. 14‐2506 27

adopted this so‐called doctrine of implied false certification, id.

at 711 n.13 (citing cases),7 we decline to join them and instead

join the Fifth Circuit. See U.S. ex rel. Steury v. Cardinal Health,

Inc., 625 F.3d 262, 270 (5th Cir. 2010).

The FCA is simply not the proper mechanism for govern‐

ment  to  enforce  violations  of  conditions  of  participation

contained in—or incorporated by reference into—a PPA. Mikes

v. Straus, 274 F.3d 687, 699 (2d Cir. 2001) (“The False Claims

Act was not designed for use as a blunt instrument to enforce

compliance with all [] regulations.”). Rather, under the FCA,

evidence that an entity has violated conditions of participation

after good‐faith entry into its agreement with the agency is for

the agency—not a court—to evaluate and adjudicate. See, e.g.,

id. at 700, 702; U.S. ex rel. Conner v. Salina Reg’l Health Ctr., Inc.,

543 F.3d 1211, 1220 (10th Cir. 2008) (conditions of participation

“are enforced through administrative mechanisms”).

6

(...continued)

tive enforcement powers in exchange for this newfound and robust theory

of  FCA  liability.  The  Eighth  Circuit  has  observed  that,  under  these

circumstances, “[i]t would be curious to read the FCA, a statute intended to

protect the government’s fiscal interests, to undermine the government’s

own regulatory procedures.” Vigil, 639 F.3d at 799. We agree.

7

The FCA doctrine of implied false certification “treats a bill submitted to

the government as an implicit assurance that the bill is a lawful claim for

payment, an assurance that’s false if the firm submitting the bill knows that

it’s  not  entitled  to  payment.”  U.S.  ex.  rel.  Grenadyor  v.  Ukrainian  Village

Pharmacy, Inc., 772 F.3d 1102, 1106 (7th Cir. 2014). As Grenadyor notes, before

today this doctrine was “unsettled” in this circuit. Id. (citing Momence, 764

F.3d at 711 and n.13).

28 No. 14‐2506

Lest  there  be  any  doubt  about  the  U.S.  Department  of

Education’s ability to enforce the PPA through administrative

mechanisms here, its regulations are clear that at all times it

possessed  the  authority  up  to  and  including  the  power  to

terminate  SBC  from  its  subsidy  program.  See  34  C.F.R.

§§ 600.41(a)(1); 668.86; Conner, 543 F.3d at 1220 (observing that

“the  ultimate  sanction  for  violation  of  such  conditions  is

removal  from  the  government  program”).  However,  in  this

case,  the  subsidizing  agency—as  well  as  other  federal

agencies—have already examined SBC multiple times over and

concluded that neither administrative penalties nor termina‐

tion was warranted. See Appellees’ Br. 9.

In sum, “PPA” is an abbreviation for Program Participation

Agreement—not Program Payment Agreement. When entered

in good faith, a PPA memorializes conditions of participation

(not  conditions  of  payment)  in  connection  with  the  U.S.

Department of Education’s subsidies program. In this case, the

agency’s regulations have at all times provided—and continue

to  provide—a governmental enforcement mechanism in the

form of an administrative proceeding before the subsidizing

agency, whereby any evidence of violations of conditions of

participation may be considered and adjudicated. Accordingly,

we reject Nelson’s False Presentment theory.

V. SBC’s Motion to Seal and Return

Finally, we must address SBC’s outstanding motion before

this  court  to  seal  and  return  to  the  district  court  several

documents in the appellate record. Material in the appellate

record is presumptively public. See Baxter Int’l, Inc. v. Abbott

Labs., 297 F.3d 544, 545–46 (7th Cir. 2002). We recognize only

No. 14‐2506 29

three classes of material subject to seal: trade secrets, informa‐

tion  covered  by  a  recognized  privilege,  and  information

required by statute to be maintained in confidence. Id. at 546.

If the material in question falls into one of these three catego‐

ries, then the two competing interests to be weighed by the

court  are  the  moving  party’s  interest  in  privacy  and  the

public’s interest in transparency. Goesel v. Boley Intern. (H.K.)

Ltd., 738 F.3d 831, 833 (7th Cir. 2013). Our reasoning in Baxter

and  Goesel  (and  the  general  principles  underlying  qui  tam

policy) inform the conclusion that the public’s interest in the

judicial record is especially acute where—as here—the govern‐

ment  has  subsidized  the  good  or  service  underlying  the

litigation from the public fisc. Notwithstanding other applica‐

ble laws, a party that is subsidized by the public fisc and that

seeks  to  seal  portions  of  the  record  must  satisfy  a  higher

burden than a party that receives no government subsidy must

satisfy  in  order  to  achieve  the  same  result.  Either  way,  the

presumption in favor of disclosure can be rebutted. Goesel, 738

F.3d at 833.

The parties agree that SBC’s motion is based on a claim of

trade secrets—they disagree over whether SBC has provided

sufficient detail about its claims to warrant continued relief.

SBC asserts that Doc. 66 contains one exhibit, consisting of an

internal memorandum setting forth and explaining changes to

SBC’s  internal  grading  policy;  that  Doc.  67  contains  four

exhibits,  including  copies  of  SBC’s  annual  bonus  plans  and

other  bonus‐related  documents;  and  that  Doc.  82  contains

twenty‐five exhibits related to the internal operations of SBC.

In short, SBC argues that because these documents discuss the

reasons and strategies behind its decision to alter the grading

30 No. 14‐2506

scale, its decision‐making process relating to how it compen‐

sates  its  employees,  and  addresses  other  aspects  of  internal

operations, then this information constitutes trade secrets in

the field of for‐profit higher education, and therefore is entitled

to be sealed.

Nelson  grounds  his  counterargument  in  a  single

authority—Baxter—for  the  proposition  that  SBC  has  not

provided enough detail to support its claim that the documents

are protected as trade secrets to overcome the presumption of

openness.  297  F.3d  at  547.  So  we  must  now  decide  whether

SBC has described the documents it wishes to remain under

seal in sufficient detail to pass muster under Baxter.

In  Baxter, a motions panel  rejected a joint motion  to seal

commercial documents due to the motion’s perfunctory nature.

297 F.3d at 546. The parties then filed a renewed joint motion

alleging  that  the  parties’  agreement  justified  sealing  the

documents. Id. We rejected it, too, explaining that we would

not seal documents in the appellate record simply because the

parties had agreed to do so among themselves because that

practice deprives the public of material information about the

judicial  process.  Id.  at  547–48.  We  recently  reaffirmed  this

rationale in Goesel, 738 F.3d at 835 (confidentiality agreement

alone was insufficient to grant parties’ motion to seal settle‐

ment agreement). Notwithstanding the pre‐Baxter confusion

surrounding motions to seal, it concludes with clear instruc‐

tions:

the court will, in the future deny outright any

motion under Operating Procedure 10 that does

not analyze in detail, document by document,

No. 14‐2506 31

the propriety of secrecy, providing reasons and

citations. Motions that represent serious efforts

to apply the governing rules will be entertained

favorably...[while m]otions that simply assert a

conclusion  without  the  required

reasoning...[will] have no prospect of success.

Baxter, 297 F.3d at 548.

SBC’s motion concerning the four exhibits associated with

Documents  66  and  67  sets  forth  the  specific  contents  of  the

documents  associated  with  each,  explains  why  those  docu‐

ments entail proprietary trade secrets, and provides justifica‐

tion for why they should remain sealed. Accordingly, SBC has

satisfied its high burden, and we order that those documents

remain sealed.

However, we need not decide whether Baxter requires us to

unseal the twenty‐five exhibits connected to Doc. 82 because

these  documents  were  sealed  in  the  district  court  as  the

consequence of a motion for leave to file under seal filed by

Nelson. See Doc. 78.  That  Nelson now seeks  to  unseal  docu‐

ments that the district court sealed on his motion is noteworthy

because “[b]y asking for the very condition the court subse‐

quently imposed, [Nelson] waived any argument against it.”

United States v. Cary, 775 F.3d 919, 927 (7th Cir. 2015) (applying

waiver where defendant sought mental health treatment in the

district court and then contested the imposition of that request

on appeal).

SBC’s motion also seeks to return to the district court, or, in

the alternative, to seal, district court docket entries 58, 105, and

106, which consist of confidential settlement reports that the

32 No. 14‐2506

district court required the parties to file so it could monitor the

progress of the parties’ settlement negotiations. Nelson asserts

in his response that he does not oppose SBC’s request. We have

in the past ordered documents returned to the district court in

order  to  prevent  unwarranted  disclosure  of  commercially

sensitive  information.  Baxter,  297  F.3d  at  548.  None  of  the

district court’s orders that are the subject of this appeal makes

mention of, let alone relies on, any of the documents at issue in

SBC’s motion, and “returning documents to the district court

is  appropriate  when  they  are  not  among  the  materials  that

formed the basis of the parties’ dispute and the district court’s

resolution.”  KM  Enters.,  Inc.,  v.  Global  Traffic  Techs.,  Inc.,  725

F.3d 718, 734 (7th Cir. 2013) (citation omitted). Because SBC’s

request is reasonable, narrow, specific, and justified, we will

grant it. The clerk is directed to return the documents compris‐

ing district court docket entries 58, 105, and 106 to the cham‐

bers of Judge Stadtmueller.

VI. Conclusion

The  district  court  did  not  err  by  holding  that  its  subject

matter  jurisdiction  was  limited  to  the  period  of  time  when

Nelson was employed by SBC. Nor did the district court err by

dismissing Nelson’s first amended complaint against CEC for

failure to comply with Fed R. Civ. P. 9(b). Because Nelson did

not  file  his  motion  for  leave  to  file  a  second  amended  com‐

plaint in a diligent manner, the district court did not abuse its

discretion  by  denying  it.  On  the  merits,  FCA  liability  is  not

triggered  by  an  institution’s  failure  to  comply  with  Title  IV

Restrictions  subsequent  to  its  entry  into  a  PPA,  unless  the

relator  proves  that  the  institution’s  application  to  establish

initial  Title  IV  eligibility  was  fraudulent.  Under  the  FCA,

No. 14‐2506 33

evidence that an institution has violated conditions of partici‐

pation  after  good‐faith  entry  into  a  PPA  is  for  agencies,  not

courts,  to  evaluate  and  adjudicate.  For  these  reasons,  the

district  court’s  grant  of  summary  judgment  in  favor  of  the

defendants  is  AFFIRMED.  The  clerk  is  directed  to  keep  the

documents comprised of district court docket entries 58, 105,

and 106 sealed, and to return them to the chambers of Judge

Stadtmueller.