Wisconsin Resources Protection v. Flambeau Mining Company

In the

United States Court of Appeals

For the Seventh Circuit

Nos. 12‐2969 & 12‐3434

WISCONSIN RESOURCES PROTECTION

COUNCIL, ET AL.,

Plaintiff‐Appellees, Cross‐Appellants,

v.

FLAMBEAU MINING COMPANY,

Defendant‐Appellant, Cross‐Appellee.

Appeals from the United States District Court for the

Western District of Wisconsin.

No. 3:11‐cv‐00045‐bbc — Barbara B. Crabb, Judge.

ARGUED APRIL 23, 2013 — DECIDED AUGUST 15, 2013

Before  RIPPLE  and  HAMILTON,  Circuit  Judges,  and

STADTMUELLER, District Judge.*

RIPPLE, Circuit Judge. The Wisconsin Resources Protection

Council, the Center for Biological Diversity and Laura Gauger

(collectively  the  “plaintiffs”)  brought  this  action  under  the

*

The Honorable J. P. Stadtmueller, of the United States District Court for

the Eastern District of Wisconsin, sitting by designation.

2 Nos. 12‐2969 & 12‐3434

Clean Water Act’s (“CWA” or “the Act”) citizen‐suit provision,

33  U.S.C. § 1365(a)(1), alleging that Flambeau Mining Com‐

pany (“Flambeau”) violated the CWA by discharging pollut‐

ants without a permit. The district court denied Flambeau’s

motion for summary judgment, holding that Flambeau was not

protected by the CWA’s permit shield provision, id. § 1342(k).

After a bench trial, the district court determined that Flambeau

had violated the CWA and assessed penalties against Flam‐

beau. Because the CWA’s permit shield applies, we reverse the

judgment of the district court.

I

BACKGROUND

A. Relevant Statutory and Regulatory Framework

Congress enacted the CWA, 33 U.S.C. § 1251 et seq., in 1972

“to restore and maintain the chemical, physical, and biological

integrity of the Nation’s waters.” Id. § 1251(a). To achieve this

purpose, the CWA generally prohibits “the discharge of any

pollutant by any person” into navigable waters of the United

States. Id. § 1311(a). However, such a discharge is permitted

when done pursuant to a national pollution discharge elimina‐

tion system (“NPDES”) permit. See id. §§ 1311(a), 1342. NPDES

permits  are  issued  pursuant  to  section  402  of  the  CWA,

codified  at  33  U.S.C.  §  1342(a),  which  authorizes  the  Act’s

administrator  to  “issue  a  permit  for  the  discharge  of  any

pollutant,  or  combination  of  pollutants,  notwithstanding

section 1311(a).”

The  Environmental  Protection  Agency  (“EPA”)  is  the

CWA’s  administrator.  However,  because  the  CWA  also

No. 12‐2969 & 12‐3434 3

embodies  Congress’s  intent  “to  recognize,  preserve,  and

protect  the  primary  responsibilities  and  rights  of  States  to

prevent, reduce, and eliminate pollution,” 33 U.S.C. § 1251(b),

it empowers the EPA to delegate its permitting and enforce‐

ment  authority  to  individual  states,  id.  §  1342(b).  A  state

seeking to administer the CWA must submit for EPA approval

“a full and complete description of the program it proposes to

establish and administer under State law.” Id. § 1342(b).1 Once

the EPA has approved a state’s program, the EPA no longer

has  authority  to  issue  NPDES  permits  under  the  CWA,  id.

§ 1342(c); at that point the state permitting authority is the only

entity authorized to issue NPDES permits within the state’s

jurisdiction. However, the EPA retains supervisory authority

over the state program and is charged with “notify[ing] the

State of any revisions or modifications [to the State’s program]

necessary to conform to [CWA] requirements or guidelines.”

Id. § 1342(c)(1).

It is undisputed that Wisconsin has obtained approval from

the EPA to implement and administer its own NPDES permit‐

ting program, which it calls the Wisconsin Pollutant Discharge

Elimination  System  (“WPDES”)  program.2  The  Wisconsin

Department of Natural Resources (“WDNR”) administers the

WPDES  program  and  Wisconsin  Administrative  Code  NR

1

The requisite steps for obtaining EPA approval are set forth in 40 C.F.R.

§ 123.21(a).

2

Appellee’s Br. 17 (“Wisconsin has obtained this EPA approval. . . .”); see

also generally Andersen v. Dep’t of Natural Res., 796 N.W.2d 1, 10‐11 (Wis.

2011).

4 Nos. 12‐2969 & 12‐3434

§ 283 governs the WPDES program.3 Thus, within Wisconsin,

the WDNR, not the EPA, issues NPDES permits.

After obtaining initial approval of a state NPDES program,

a state with delegated authority can modify its program with

EPA approval. When a state wishes to do so, the regulations

direct  it  to  “submit  a  modified  program  description”  to  the

EPA  for  approval.  40  C.F.R.  §  123.62(b)(1).  The  EPA  “will

approve  or  disapprove  program  revisions  based  on  the

requirements … of the CWA.” Id. § 123.62(b)(3). “A program

revision  shall  become  effective  upon  the  approval  of  the

Administrator. Notice of approval of any substantial revision

shall  be  published  in  the  FEDERAL  REGISTER.[4]  Notice  of

approval of non‐substantial program revisions may be given

by a letter from the Administrator to the State Governor or his

designee.” Id. § 123.62(b)(4).

In 1987, Congress amended the CWA to include regulation

of storm water discharge. See The Water Quality Act of 1987,

Pub.  L.  No.  100‐4,  101  Stat.  7  (1987)  (codified  at  33  U.S.C.

§  1342(p)).  To  comply  with  these  amendments,  Wisconsin

proposed modifying Wisconsin Administrative Code NR § 216

to  provide  WPDES  storm  water  discharge  permits.  Under

Wisconsin’s  proposed  revisions,  storm  water  would  be

regulated either by a separate WPDES permit or, under NR

3

See, e.g., Andersen, 796 N.W.2d at 12 (“Wisconsin Stat. ch. 283 also codifies

the WPDES permit program.”).

4

40 C.F.R. § 123.62(b)(2) provides that “[w]henever EPA determines that

the proposed program revision is substantial, EPA shall” take various steps,

including providing for public notice and comment.

No. 12‐2969 & 12‐3434 5

§ 216.21(3) (now renumbered NR § 216.21(4)(a)),5 a different

permit. The current version of NR § 216.21(4) provides:

(4) OTHER ENVIRONMENTAL PROGRAMS. If one

of the following conditions is met, the department

may determine that a facility is in compliance with

permit coverage required under s. 283.33, Stats. [part

of the WPDES program], and will not be required to

hold a separate permit under s. 283.33, Stats.:

(a) The storm water discharge is in compliance with

a  department  permit  or  approval,  which  includes

storm water control requirements that are at least as

stringent as those required under this subchapter.

Wis. Admin. Code NR § 216.21(4)(a) (2013).

Wisconsin submitted its proposed modifications, including

NR § 216.21(4)(a), to the EPA for approval in 1994. The EPA

apparently did not deem these modifications substantial and

so did not follow the approval process outlined in 40 C.F.R.

§ 123.62(b)(2). Instead, the EPA sent the WDNR comments on

the  proposed  changes,  although  it  appears  never  to  have

issued a formal letter of approval. Among its comments to NR

§  216.21,  the  EPA  wrote:  “We  concur  with  the  approach

whereby  facilities  which  are  required  under  regulation  to

obtain permits, but which … are currently controlled under

other  regulatory  mechanisms,  are  handled  in  special  ways

5

For clarity, we will refer to this section by its current numbering.

6 Nos. 12‐2969 & 12‐3434

under  the  State’s  permit  program.”6  After  receiving  and

responding  to  the  EPA’s  comments,  Wisconsin  enacted  NR

§ 216.21(4)(a).

B. Flambeau’s Operations

From 1993 until 1997, Flambeau operated an active mine in

Ladysmith, Wisconsin, along the Flambeau River. During this

time,  WDNR  regulated  Flambeau  under  a  separate  WPDES

permit and a mining permit, which also imposed restrictions

on  Flambeau’s  storm  water  discharge.  Flambeau  had  a

reclamation  plan  in  place  to  restore  the  mine  site  after  the

cessation  of  active  mining.  However,  the  City  of  Ladysmith

and  the  Ladysmith  Community  Industrial  Development

Corporation  asked  Flambeau  to  preserve  the  mine  site’s

current buildings, which was not called for under the original

reclamation plan. Flambeau agreed and sought modification

from the WDNR of its reclamation plan and mining permit.

After  public  notice  and  comment,  the  WDNR  approved

Flambeau’s  new  reclamation  plan  and  modified  its  mining

permit.

In  conjunction  with  its  review  of  Flambeau’s  proposed

modifications,  the  WDNR  evaluated  potential  storm  water

discharge from the mine site. Eventually, the WDNR decided

to terminate Flambeau’s separate WPDES permit and instead,

pursuant  to  its  authority  under  NR  §  216.21(4)(a),  regulate

Flambeau’s  storm water discharge under its mining permit.

This approach permitted the WDNR to conduct more frequent

inspections  of  the  mine  site  than  would  a  separate  WPDES

6

R.62‐1 at 132.

No. 12‐2969 & 12‐3434 7

permit. Moreover, the WDNR determined that this approach

was  permitted  under  NR  §  216.21(4)(a)  because  the  WDNR

“had basically [determined there to be] a functional equiva‐

lence from the mining permit to the storm water permit at the

time; that [WDNR] could have equal protection, if not greater

protection, under the mining permit.”7 On March 20, 1998, the

WDNR sent Flambeau a letter “to clarify how the department

intends to regulate surface water management at the [mine]

site,” including storm water discharge.8 The letter stated:

T

he current water handling procedures are accept‐

able to the department and are consistent with the

Mining  Permit,  including  the  Surface  Water  Man‐

agement  Plan,  and  the  Wisconsin  Pollutant  Dis‐

charge  Elimination  System  (WPDES)  Permit.  It  is

our intent that the WPDES permit will continue to

regulate  discharges  from  the  site  through  outfalls

001 and 002 as long as water is being pumped from

one location to another on the site. Any discharge

through those outfalls must comply with the efflu‐

ent limits and monitoring requirements specified in

the  WPDES  permit[]  …  as  long  as  the  WPDES

permit remains in force. Once all permanent water

management  structures  and  facilities  are  in  place

and  pumping  is  no  longer  necessary,  discharges

through outfall 002 will cease to be covered under

the WPDES permit. At that time, stormwater man‐

7

R.274 at 81 (testimony of WDNR’s head of metallic mining).

8

R.62‐2 at 2.

8 Nos. 12‐2969 & 12‐3434

agement will fall under the regulatory authority of

the Mining Permit and its associated plans.[9]

The WDNR reiterated its decision to regulate Flambeau’s

storm water discharge under the mining permit rather than a

separate  WPDES  permit  again  on  September  8,  1998.  The

WDNR wrote to Flambeau “to acknowledge that surface water

management  and  related  discharges  …  .  at  the  Flambeau

mining  site  are  no  longer  subject  to  the  provisions  of  the

Wisconsin Pollutant Discharge Elimination System (WPDES)

Permit.  This  is  consistent  with  the  regulatory  approach

outlined in [the WDNR’s] letter to [Flambeau] dated March 29,

1998.”10 On September 23, 1998, the WDNR terminated Flam‐

beau’s WPDES permit.11 All of Flambeau’s subsequent storm

water discharges complied with the mining permit.

C. District Court Proceedings

Plaintiffs brought this action in the district court under the

citizen‐suit  provision  of  the  CWA,  33  U.S.C.  §  1365,  which

alleged that Flambeau discharged copper into navigable waters

without a permit. The parties filed multiple pre‐trial motions,

including Flambeau’s motion for summary judgment, alleging

that the plaintiffs’ suit was barred by the CWA’s permit shield

provision,  id.  Section  1342(k)  of  Title  33  provides  that

“[c]ompliance  with a permit  issued pursuant to this section

shall be deemed compliance[]” with the CWA. The plaintiffs

9

Id.

10

R.66‐8 at 2.

11

R.66‐9 at 2.

No. 12‐2969 & 12‐3434 9

contended  that  the  permit  shield  did  not  apply  because

Flambeau did not have a WPDES permit during the relevant

time period and its mining permit did not trigger the permit

shield  because  it  was  not  issued  pursuant  to  the  CWA.  The

plaintiffs’  argument  was  based  on  the  claim  that  NR

§  216.21(4)(a)  was  not  part  of  the  WDNR’s  CWA  program

because Flambeau could not establish that the EPA specifically

had approved of NR § 216.21(4)(a). The district court agreed

and denied Flambeau’s motion, ruling that § 1342(k)’s permit

shield did not apply because Flambeau did “not show[] that

the  EPA  has  approved  use  of  state  mining  permits  via

§ NR 216.21(4) as substitute for [a WPDES] permit.”12

A bench trial was held, after which the district court found

that  Flambeau  had  violated  the  CWA  because  copper  was

discharged  eleven  times  from  the  mine  site  and  reached

navigable waters of the United States without a permit. The

court emphasized that “[t]he amounts were so modest that I

would declare them de minimis”13 and that Flambeau’s “efforts

to protect the environment during its mining operations and

reclamation effort” were “exemplary” and “deserve commen‐

dation, not penalties.”14 However, because the CWA is a strict

liability statute, see Kelly v. United States EPA, 203 F.3d 519, 522

(7th Cir. 2000), the district court found Flambeau liable and

12

Wis. Res. Prot. Council v. Flambeau Mining Co., 903 F. Supp. 2d 690, 720

(W.D. Wis. 2012).

13

R.256 at 3.

14

Id. at 4.

10 Nos. 12‐2969 & 12‐3434

imposed a penalty of $25.00 for each of the eleven discharges.15

The court also sua sponte declined to award plaintiffs attorneys’

fees  under  the  CWA.  It  stated  that  fees  were  inappropriate

under  the  “unusual  circumstances  of  th[e]  case,”  where  “it

remains unclear … why [plaintiffs] would have expended so

much time and energy litigating against a company that seems

every  bit  as  committed  as  they  are  to  the  protection  of  the

environment  and  preservation  of  water  quality.”16  Plaintiffs

moved  for  reconsideration  of  the  denial  of  attorneys’  fees,

which was denied. Flambeau timely appealed and plaintiffs

cross‐appealed on the issue of their entitlement to fees.

II

DISCUSSION

Flambeau raises a variety of issues on appeal. It asserts that

the district court erred at summary judgment when it deter‐

mined that the CWA’s permit shield did not apply and that

Wisconsin is not a necessary party whose joinder is required.

Flambeau next submits that the district court’s determination

that  Flambeau  violated  the  CWA  eleven  times  is  erroneous

because the court failed to perform the correct analysis and

erroneously  determined  certain  waterways  to  be  within  the

CWA’s jurisdiction. We begin with the permit shield.

A.

The CWA makes “unlawful” “the discharge of any pollut‐

ant by any person” “[e]xcept as in compliance with” certain

15

Id. at 39.

16

Id. at 38.

No. 12‐2969 & 12‐3434 11

statutory provisions. 33 U.S.C. § 1311(a). One such provision is

the NPDES permit, which “sets out the allowable departures

from the CWA’s baseline of total liability for discharges.” Piney

Run  Pres.  Ass’n  v.  Cnty.  Comm’rs,  268  F.3d  255,  266  (4th  Cir.

2001). The CWA’s permit shield provision, 33 U.S.C. § 1342(k),

specifies that “if a [NPDES] permit holder discharges pollut‐

ants precisely in accordance with the terms of its permit, the

permit will ‘shield’ its holder from CWA liability.” Piney Run

Pres. Ass’n, 268 F.3d at 266; see also 33 U.S.C. § 1342(k) (provid‐

ing that “[c]ompliance with a permit issued pursuant to this

section  shall  be  deemed  compliance[]”  for  purposes  of  the

federal compliance provision and the citizen suit provision);

Coon v. Willet Dairy, LP, 536 F.3d 171, 173 (2d Cir. 2008) (noting

that, under the permit shield, “compliance with an authorized

permit is deemed compliance with the CWA, so as long as [the

defendant] was acting in accordance with its permit it could

not  be  liable  in  a  citizen  suit  for  CWA  violations”).  The

Supreme Court has explained that the permit shield’s purpose

is  “to  relieve  [permit  holders]  of  having  to  litigate  in  an

enforcement  action  the  question  whether  their  permits  are

sufficiently  strict.  In  short,  [the  permit  shield]  serves  the

purpose of giving permits finality.” E.I. du Pont de Nemours &

Co. v. Train, 430 U.S. 112, 138 n.28 (1977).

Plaintiffs  contend  that  Flambeau  is  not  entitled  to  the

permit  shield  because  Flambeau  does  not  hold  a  WPDES

permit and its mining permit was not issued pursuant to the

CWA.  Plaintiffs  allege  that  Wisconsin’s  NR  §  216.21(4)(a),

although codified in Wisconsin’s Administrative Code as part

of  the  state’s  WPDES  program,  is  not  part  of  Wisconsin’s

approved NPDES program because the EPA never approved

12 Nos. 12‐2969 & 12‐3434

NR § 216.21(4)(a). Flambeau responds that the EPA did in fact

approve Wisconsin’s scheme and, in the alternative, even if it

did  not,  Flambeau  had  no  notice  that  it  needed  a  different

permit nor could it obtain one. In support of its position that

the EPA approved NR § 216.21(4)(a), Flambeau points to the

EPA’s comments on the proposed regulations, which indicate

that the EPA reviewed NR § 216.21(4)(a) and in which the EPA

stated that it “concur[red] with the approach whereby facilities

which  are  required  under  regulation  to  obtain  permits,  but

which  …  are  currently  controlled  under  other  regulatory

mechanisms,  are  handled  in  special  ways  under  the  State’s

permit  program.”17  The  district  court  refused  to  apply  the

permit  shield,  holding  that  for  the  shield  to  apply,  a  valid

permit is required. The court determined that Flambeau “has

not  shown  that  the  EPA  has  approved  use  of  state  mining

permits  via  §  NR  216.21(4)  as  [a]  substitute  for  [WPDES]

permit”18  and  so  had  not  established  that  it  possessed  a

qualifying permit for purposes of the CWA.

B.

Whether the CWA’s permit shield applies to Flambeau is a

question of law, which we review de novo. See Elusta v. City of

Chicago, 696 F.3d 690, 693 (7th Cir. 2012). We begin by noting

that  there  is  evidence  that  the  EPA  approved  NR

17

R.62‐1 at 132.

18

Wis. Res. Prot. Council, 903 F. Supp. 2d at 720.

No. 12‐2969 & 12‐3434 13

§ 216.21(4)(a).19 However, we need not decide whether the EPA

approved  this  specific  provision  of  Wisconsin’s  WPDES

scheme20  because,  even  if  Flambeau’s  permit  were  legally

invalid,  we cannot, consistent with  the requirements of  due

process, impose a  penalty on  Flambeau  for  complying with

what Wisconsin deemed a valid WPDES permit.21

Informed by basic principles of due process, it is “a cardinal

rule  of  administrative  law”  that  a  regulated  party  must  be

given “fair warning” of what conduct is prohibited or required

19

See R.62‐1 at 132‐33 (comments from the EPA concerning Wisconsin’s

modifications of its WPDES program in response to CWA amendments); see

generally  Brief  of  the  State  of  Wisconsin  as  Amicus  Curiae  Supporting

Appellant. The regulations do not provide a definitive or exclusive form of

agency  approval  for  a  state’s  NPDES  program  modification.  The  only

guidance provided is that “[n]otice of approval of non‐substantial program

revisions [which the EPA’s actions suggest Wisconsin’s were] may be given

by a letter from the Administrator to the State Governor or his designee.”

40 C.F.R. § 123.62(b)(4) (emphasis added).

20

The  district  court  found  that  Flambeau  made  eleven  unpermitted

discharges into the navigable waters of the United States. It also found that

“plaintiffs have not shown that any such discharges are occurring under

defendant’s  new  system  of  infiltration  basins,  installed  in  2011  and

afterwards,” and so refused to issue plaintiffs’ requested injunction. R.256

at 35‐37. This finding has not been challenged on appeal. Therefore, because

only past, not continuing, violations of the CWA are before us, we need not

consider  whether  Flambeau’s  mining  permit  is  a  WPDES  permit  or

determine whether the EPA approved NR § 216.41(4)(a).

21

We note that in its briefing at summary judgment to the district court

and to this court on appeal, Flambeau did not use the phrase “due process.”

However, its arguments concerning notice and fundamental fairness clearly

raise the issue of due process.

14 Nos. 12‐2969 & 12‐3434

of it. Rollins Envtl. Servs. (NJ), Inc. v. United States EPA, 937 F.2d

649, 655 (D.C. Cir. 1991) (Edwards, J., dissenting in part and

concurring in part) (internal quotation marks omitted); see also

United  States  v.  Cinergy  Corp.,  623  F.3d  455,  458‐59  (7th  Cir.

2010)  (holding  that  defendant  could  not  be  sanctioned  and

found to  have violated the  Clean  Air  Act when  it complied

with regulations as codified, despite having knowledge that

the EPA requested amendment of the regulations to prohibit

defendant’s conduct); United States v. Trident Seafoods Corp., 60

F.3d 556, 559 (9th Cir. 1995) (“[T]he responsibility to promul‐

gate clear and unambiguous standards is on the [agency]. The

test is not what [the agency] might possibly have intended, but

what [was] said. If the language is faulty, the [agency] had the

means and obligation to amend.” (first alteration added, other

alterations in original) (internal quotation marks omitted)).

The  United  States  Court  of  Appeals  for  the  District  of

Columbia Circuit has explained:

In  the  absence  of  notice–for  example,  where  the

regulation is not sufficiently clear to warn a party

about  what  is  expected  of  it—an  agency  may  not

deprive  a  party  of  property  by  imposing  civil  or

criminal  liability.  Of  course,  it  is  in  the  context  of

criminal liability that this “no punishment without

notice” rule is most commonly applied. But as long

ago as 1968, we recognized this “fair notice” require‐

ment  in  the  civil  administrative  context.  In  Radio

Athens, Inc. v. FCC, we held that when sanctions are

drastic—in  that  case,  the  FCC  dismissed  the  peti‐

tioner’s  application  for  a  radio  station

license—“elementary fairness compels clarity” in the

No. 12‐2969 & 12‐3434 15

statements and regulations setting forth the actions

with which the agency expects the public to comply.

401 F.2d 398, 404 (D.C. Cir. 1968). This requirement

has now been thoroughly “incorporated into admin‐

istrative law.” Satellite Broadcasting Co. v. FCC, 824

F.2d 1, 3 (D.C. Cir. 1987); see also Rollins, 937 F.2d at

654  n.1,  655  (Edwards,  J.,  dissenting  in  part  and

concurring in part) (principle is not constitutional,

but  “basic  hornbook  law  in  the  administrative

context,”  and  “simple  principle  of  administrative

law”).

Gen. Elec. Co. v. United States EPA, 53 F.3d 1324, 1328‐29 (D.C.

Cir. 1995) (citations omitted) .

In determining whether a party received fair notice, courts

frequently look to the regulations and other agency guidance.

“If, by reviewing the regulations and other public statements

issued by the agency, a regulated party acting in good faith

would  be  able  to  identify,  with  ascertainable  certainty,  the

standards with which the agency expects parties to conform,

then the agency has fairly notified a petitioner … .” Howmet

Corp.  v.  EPA,  614  F.3d  544,  553‐54  (D.C.  Cir.  2010)  (internal

quotation marks omitted). In United States v. Cinergy Corp., we

held  that  the  defendant  did  not  have  fair  notice  of  an  EPA

prohibition under the Clean Air Act where it “complie[d] with

a  State Implementation  Plan that the EPA ha[d] approved,”

even though the defendant knew that the EPA intended for the

state  to  amend  its  plan.  623  F.3d  at  458.  Agency  guidance

provided privately to a regulated entity other than the defen‐

dant also is insufficient because it does not permit the defen‐

dant  to  determine  “with  ascertainable  certainty”  what  is

16 Nos. 12‐2969 & 12‐3434

required of him. See, e.g., Rollins, 937 F.2d at 655 (Edwards, J.,

dissenting in part and concurring in part) (internal quotation

marks omitted); see also id. at 653‐54 (finding inadequate notice

where the EPA’s regulatory interpretation was provided only

in a letter to a private attorney, where “th[e] letter was never

sent to [the defendant] or its attorneys and it was never made

public”).

Here, Flambeau did not have notice that its permit might

not be a valid WPDES permit or that it needed a permit other

than the one the WDNR determined was required. First, it is

undisputed that Wisconsin, through the WDNR, is the proper,

and  only,  CWA  administrator  with  authority  to  issue

NPDES/WPDES permits for Flambeau’s mine site. As Flam‐

beau  transitioned  from  active  mining  to  reclamation,  the

WDNR determined that Flambeau did not require a separate,

specifically  termed  “WPDES”  permit  apart  from  its  mining

permit and sua sponte terminated the separate permit. Thus,

the only available guidance from the only CWA permit‐issuer

was that the mining permit was a WPDES permit. This is the

same  position  the  WDNR  still  maintains—that  Flambeau’s

mining  permit  is  a  WPDES  permit.  We  do  not  require  a

regulated  party  to  establish  that  the  regulating  agency  had

actual  authority  to  issue  a  facially  proper,  and  therefore

presumptively  valid,  regulation  before  complying  with  the

agency’s command.

In this case, however, even if Flambeau consulted Wiscon‐

sin’s Administrative Code, in which the WPDES program is

codified,  a  reasonable,  diligent  search  would  have  found

statutory  authorization  under  the  WPDES  program  for  the

WDNR to regulate Flambeau in the manner it did and for the

No. 12‐2969 & 12‐3434 17

WDNR  to  deem  the  mining  permit  a  WPDES  permit.  As

plaintiffs’ briefing has demonstrated, to discover that there is

even  a  potential  issue  concerning  the  validity  of  NR

§  216.21(4)(a)  as  part  of  the  WPDES  program,  a  party  must

conduct legislative and regulatory history research, as well as

submit document requests to the WDNR. Private parties are

entitled to rely on “duly‐enacted, and therefore presumptively

legitimate, statute[s]” and regulations, so long as such reliance

is not unreasonable, such as when the citizen has actual notice

that the statute was not properly enacted or that the provision

plainly is unconstitutional. Cohn v. G.D. Searle & Co., 784 F.2d

460, 464 (3d Cir. 1986); see also id. (“We cannot say that [defen‐

dant’s] reliance is unreasonable where the statute’s constitu‐

tionality has never been judicially questioned and where the

reach of the constitutional principles involved is as uncertain

as here.”).

We recently affirmed the principle that a private party is

entitled to rely on published regulations. In Cinergy, we held

that  the  defendant  could  not  be  charged  with  violating  the

Clean Air Act when it complied with the published version of

a regulation that was part of Indiana’s administration of the

Clean Air Act. The EPA had secured Indiana’s agreement to

amend the regulation but Indiana had yet to do so. The EPA

sought to impose a penalty on the defendant for violating the

future amended version of the regulation. The EPA submitted

that there was no due process problem because the defendant

“was  ‘on  notice’  that  [the  regulation]  did  not  mean  what  it

said.” Cinergy Corp., 623 F.3d at 458. We rejected this argument,

holding  that  the  defendant  was  only  on  notice  of  what  “a

straightforward  reading  of  [the  regulation]  permitted.”  Id.

18 Nos. 12‐2969 & 12‐3434

Similarly, Flambeau was on notice only of the command of the

only  relevant  CWA  permitting  authority  and  the  powers

conferred on the WDNR by statute. It is this lack of notice that

distinguishes  Flambeau’s  case  from  those  relied  on  by  the

district court.22

Plaintiffs  contend  that  Flambeau  was  on  notice  that  it

lacked a valid WPDES permit. According to plaintiffs, Flam‐

beau had notice because it possessed a separate WPDES permit

in  the  past  and  language  on  its  mining  permit  requires  the

permitee to obtain other permits as required by law.23 These

contentions  are  unpersuasive.  First,  Flambeau  knew  that  it

needed a WPDES permit but was informed by the WDNR that

its mining permit would serve as a WPDES permit, consistent

with NR § 216.21(4)(a), and the WDNR sua sponte terminated

Flambeau’s separate WPDES permit. Plaintiffs maintained at

oral argument that Flambeau’s proper course of action was to

apply for a WPDES permit. However, the WDNR made clear,

by its termination of the separate permit and by its consistent

position that a separate WPDES permit was unnecessary, that

22

See, e.g., Citizens for a Better Env’t‐Cal. v. Union Oil Co., 83 F.3d 1111, 1120

(9th Cir. 1996) (refusing to apply the CWA’s permit shield where “[i]t is not

disputed  that  these  regulations  [governing  modifications  of  NPDES

programs] were not followed” and so the defendant’s permit clearly was

insufficient);  Oregon  State  Pub.  Interest  Research  Grp.,  Inc.  v.  Pac.  Coast

Seafoods Co., 361 F. Supp. 2d 1232, 1243 (D. Or. 2005) (holding that a state

permit did not trigger the CWA’s permit shield where “[n]othing in the

federal or state statutes provides that a state‐issued SCO is the equivalent

of an NPDES permit[]”).

23

See Appellees’ Br. 23.

No. 12‐2969 & 12‐3434 19

it would not issue a separate permit. “The law does not require

the doing of a futile act,” Ohio v. Roberts, 448 U.S. 56, 74 (1980),

abrogated on other grounds by Crawford v. Washington, 541 U.S. 36

(2004), and so we  shall  not penalize Flambeau  for failing to

apply for a separate WPDES permit after the WDNR termi‐

nated its prior one.

Second, the mining permit language directing the permit

holder  to  obtain  all  other  permits  required  by  law  does  not

answer the question. For NR § 216.21(4)(a) provides that the

WDNR  can  determine  that  a  separate  WPDES  permit  is

unnecessary.  Moreover,  neither  of  these  facts—Flambeau’s

prior possession of a separate WPDES permit or the language

of its mining permit—put Flambeau on notice of the risk that

NR § 216.21(4)(a) was not actually approved by the EPA and

so was beyond the WDNR’s CWA authority. Rather, plaintiffs

have established only that Flambeau knew that it no longer

held a separate WPDES permit.

At bottom, plaintiffs are attempting to attack collaterally

the  validity  of  Wisconsin’s  WPDES  program  by  requiring

Flambeau to prove that the specific provision of the program

under which the WDNR granted its putative WPDES permit,

NR § 216.21(4)(a), is valid. There are two problems with this

approach.

First, forcing a permit holder to establish that the undis‐

puted  permitting  entity  had  actual  authority  to  issue  the

permit, despite a facially valid law authorizing the entity to

issue  the  permit,  would  vitiate  the  permit  shield.  Permit

holders would be brought into court to establish not only the

validity of  their  permits,  but  also the  validity  of  the issuing

20 Nos. 12‐2969 & 12‐3434

entity’s  asserted  authority  to  issue  such  a  permit,  requiring

permit holders to prove the validity of legislative and regula‐

tory transactions to which they were not parties. This under‐

mines the purpose of the shield provision, which the Supreme

Court has stated is to “giv[e] permits finality,” E.I. du Pont de

Nemours, 430 U.S. at 138 n.28.

Second, plaintiffs’ approach constitutes a collateral attack

on  Wisconsin’s  WPDES  program,  specifically  NR

§  216.21(4)(a).  Plaintiffs  claim  to  challenge  only  Flambeau’s

conduct;  however,  integral  to  this  challenge  is  plaintiffs’

assertion that Flambeau lacks a WPDES permit and that NR

§  216.21(4)(a)  is  not,  contrary  to  Wisconsin’s  view  and  the

section’s plain language, part of the WPDES program. Plain‐

tiffs fault Flambeau for doing what its CWA administrator and

Wisconsin  law  authorize  it  to  do.  This  is  impermissible.  See

Kelley v. Bd. of Trs., Univ. of Illinois, 35 F.3d 265, 272 (7th Cir.

1994)  (holding  that  “insofar  as  the  University  actions  were

taken in an attempt to comply with the requirements of Title

IX,  plaintiffs’  attack  on  those  actions  is  merely  a  collateral

attack on the statute and regulations and is therefore impermis‐

sible”); Milwaukee Cnty. Pavers Ass’n v. Fiedler, 922 F.2d 419, 424

(7th Cir. 1991) (“Insofar as the state is merely doing what the

statute and regulations envisage and permit, the attack on the

state is an impermissible collateral attack on the statute and

regulations.  We  add  that  the  federal  regulations  explicitly

permit  the  state  or  other  entity  [to  engage  in  the  conduct

plaintiffs challenged].”).

In sum, Flambeau was told by the WDNR that its mining

permit  constituted  a  valid  WPDES  permit.  The  WDNR’s

authority to regulate Flambeau under its CWA authority was

No. 12‐2969 & 12‐3434 21

confirmed by NR § 216.21(4)(a), and Flambeau had no notice

that NR § 216.21(4)(a) was potentially invalid as an exercise of

that delegated authority. Under these circumstances, where the

permitting authority issues a facially valid NPDES permit and

the  permit  holder  lacks  notice  of  the  permit’s  (potential)

invalidity,  we  hold  that  the  permit  shield  applies.  To  hold

otherwise would be inconsistent with the requirements of due

process.  Plaintiffs  have  not  alleged  or  demonstrated  that

Flambeau failed to comply with its mining permit. Because the

permit shield applies, Flambeau is deemed to be in compliance

with  the  CWA,  and  summary  judgment  should  have  been

granted for Flambeau. Therefore, we do not reach Flambeau’s

other arguments on appeal.

C.

Furthermore, we deny plaintiffs’ cross‐appeal. In order to

be entitled to attorneys’ fees under the CWA, plaintiffs must be

“a[]  prevailing  or  substantially  prevailing  party.”  33  U.S.C.

§  1365(d).  Here,  plaintiffs  are  not  entitled  to  attorneys’  fees

because they have failed to establish a violation of the CWA.

Conclusion

Accordingly, we must reverse the judgment of the district

court.

REVERSED