# Patrick Werner v. Edward F. Wall

> Court of Appeals for the Seventh Circuit · September 1, 2016

URL: https://www.frixlaw.com/law-library/cases/4030802

## Case

- **Court:** Court of Appeals for the Seventh Circuit
- **Decided:** September 1, 2016
- **Precedential status:** Published
- **Opinion:** Opinion
- **Judges:** Ripple
- **Nature of suit:** prisoner
- **Cited by:** 0 later opinions in the Frix Law Library

## Citator (automated)

- No negative treatment found by the automated citator. That is not the same as a confirmation that the case is good law; read the citing cases.
- Full citator and citing cases: https://www.frixlaw.com/law-library/cases/4030802

## How later opinions describe it (automated extraction)

- holding that “[b]ecause Rice was a pretrial detainee, it is the due process clause of the Fourteenth Amendment rather than the Eighth Amend‐ ment’s proscription against cruel and unusual punishment which is the source of [his] right”

## Opinion text

In the

United States Court of Appeals
For the Seventh Circuit
____________________
No. 14‐1746
PATRICK J. WERNER,
Plaintiff‐Appellant,

v.

EDWARD F. WALL, et al.,
Defendants‐Appellees.
____________________

Appeal from the United States District Court for the
Eastern District of Wisconsin.
No. 2:12‐cv‐00096‐CNC — Charles N. Clevert, Jr., Judge.
____________________

ARGUED APRIL 6, 2016 — DECIDED SEPTEMBER 1, 2016
____________________

Before FLAUM, RIPPLE, and HAMILTON, Circuit Judges.
RIPPLE,  Circuit  Judge.  In  1999,  Patrick  Werner  was  con‐
victed of multiple sex offenses in Wisconsin state court. The
state trial court sentenced him to ten years of imprisonment
and to ten consecutive years of probation. Because Mr. Wer‐
ner had been convicted of more than one sex offense, he was
a  Special  Bulletin  Notification  (“SBN”)  sex  offender  under
Wisconsin law. After a denial of parole in late 2009, Mr. Wer‐
ner’s release was deferred until his mandatory release date of
2  No. 14‐1746

March 21, 2010. At that time, Mr. Werner and his probation
agents  were  unable  to  secure  an  approved  residence  as  re‐
quired by his rules of supervision. Consequently, the Wiscon‐
sin Department of Corrections (“DOC”) Division of Commu‐
nity Corrections detained him pursuant to Administrative Di‐
rective No. 02‐10 (“AD 02‐10” or “the directive”), which set
out a procedure addressing release‐eligible SBN sex offenders
who lacked an approved residence. Under AD 02‐10, persons
who had reached their mandatory release date but could not
secure housing that was approved under their rules of super‐
vision were detained in the county jail during the night but
permitted to seek appropriate housing during certain hours
of the day. Authorities employed this arrangement to prevent
a  violation  of  the  rules  of  supervision.  Officials  detained
Mr. Werner  under  this  arrangement  sporadically  between
March 16, 2010, and July 1, 2011, when he finally located and
moved into an approved residence.
Mr. Werner brought this action pro se in the district court
under 42 U.S.C. § 1983. He claimed that his continued deten‐
tion  beyond  his  mandatory  release  date  was  unlawful  and
named as defendants various DOC officials and several of his
probation  agents.  In  an  initial  screening  order,  the  district
court permitted Mr. Werner to proceed on the individual‐ca‐
pacity claims under the Eighth Amendment and the Due Pro‐
cess Clause of the Fourteenth Amendment. It also permitted
him to maintain an official‐capacity claim for injunctive relief
on the ground that AD 02‐10 violated the Due Process and Ex
Post Facto Clauses. The district court ultimately granted sum‐
mary judgment in favor of the defendants on all of Mr. Wer‐
ner’s  claims.  It  concluded  that  his  Eighth  and  Fourteenth
Amendment claims were barred by qualified immunity and
that his official capacity challenge to the directive as a policy
No. 14‐1746  3

was moot. Mr. Werner timely appealed the district court’s de‐
cision with respect to his individual‐capacity claims. In due
course, we recruited counsel and requested additional brief‐
ing.
After the benefit of briefing and oral argument, we agree
with the district court that the defendants in this case are en‐
titled to qualified immunity. We therefore affirm the district
court’s judgment with respect to each of Mr. Werner’s claims.

I
BACKGROUND
A.
In  1999,  the  Circuit  Court  of  Brown  County,  Wisconsin,
convicted  Mr.  Werner  of  second‐degree  sexual  assault  of  a
child and of attempted child enticement. The court sentenced
him to ten years in prison with ten consecutive years of pro‐
bation. After his parole was denied in late 2009, Mr. Werner’s
release  was  deferred  until  his  mandatory  release  date  of
March 21, 2010. Wisconsin law requires that any person con‐
victed of a sex offense and then released to parole or extended
supervision be placed initially in the county where the person
resided on the date of the offense, the county where the per‐
son was convicted, or a sex offender treatment facility. Wis.
Stat.  § 301.03(20)(a).  Mr.  Werner  was  convicted  in  Brown
County, and the Division of Community Corrections sought
4  No. 14‐1746

1
to place him there.  Because of Mr. Werner’s multiple sex of‐
fense  convictions,  he  also  was  designated  an  SBN  sex  of‐
fender. This designation required the Division of Community
Corrections  to  provide  notice  of  his  placement  in  Brown
County to law enforcement officials in that community. See id.
§ 301.46(2m)(am).
Wisconsin law provided still more restrictions. At the time
of Mr. Werner’s mandatory release date in 2010, the rules of
supervision for all sex offenders required them to obtain and
to maintain an approved residence; they were not permitted
to be homeless because of the risk of recidivism. Mr. Werner’s
Standard Sex Offender Rules consequently provided, in rele‐
vant part:
5. You shall not reside nor “stay” overnight in
any place other than a pre‐approved residence
without  prior  agent  approval.  “Overnight”  is
defined as the daily period of time between the
hours of 8 p.m. and 8 a.m. unless redefined by
your agent in advance.
…

1 Although the statute provides multiple placement options, see Wis. Stat.

§ 301.03(20)(a), the record indicates, and the district court found, that the
Division  of  Community  Corrections  had  to  place  Mr.  Werner  in  Brown
County, the county of his conviction. It is not clear why this was the case.
However, Mr.  Werner  does  not  argue  that  he  could have  been  released
somewhere other than Brown County.
No. 14‐1746  5

11. You shall fully comply with all sex offender
registry  requirements  as  applicable  and  di‐
rected  by  your  agent  and/or  required  by  stat‐
ute.[2]
SBN sex offenders in particular were required to “provide a
specific, verifiable address prior to release from a correctional
3
institution … subject to the department’s approval.”  In deter‐
mining  whether  to  approve  a  proposed  residence,  agents
were required to consider, among other things, the “[p]rox‐
imity to the SBN offender’s victim(s), elementary or second‐
ary schools, parks and licensed or certified day care provid‐
4
ers.”
There were still more restrictions, imposed by a combina‐
tion of department rules and community ordinances. Among
the  thirty‐nine  Rules  of  Community  Supervision,  the  first
stated:
1. You shall avoid all conduct which is in viola‐
tion  of  federal  or  state  statute,  municipal  or
county ordinances, tribal law or which is not in
the best interest of the public welfare or your re‐
habilitation.[5]

2 R.90‐3.

3 R.93‐2 at 1.

4 Id.

5 R.90‐2 at 1.
6  No. 14‐1746

Brown County had over a dozen ordinances in place that re‐
6
stricted where registered sex offenders could reside.  Both the
Standard Sex Offender Rules and the Rules of Community Su‐
pervision provided that a violation of any rule would subject
the offender to possible revocation of his or her probation, pa‐
role, or extended supervision. Therefore, residing in any place
forbidden by local ordinance constituted a violation of these
rules and subjected Mr. Werner to possible revocation of his
probation.
Wisconsin authorities had wrestled with the problem cre‐
ated by the confluence of these provisions for quite a while
before Mr. Werner’s situation came to the fore. In 2002, nearly
a decade before Mr. Werner’s mandatory release date, the Di‐
vision of Community Corrections had fashioned an adminis‐
trative scheme to address this dilemma in releasing convicted
sex offenders to communities with restrictive sex offender or‐
dinances. Responding to several Wisconsin Court of Appeals
decisions  requiring  that  sex  offenders  be  released  on  their
mandatory  release  date  regardless  of  whether  they  had  ap‐
proved  housing,  the  Division  of  Community  Corrections
promulgated  AD  02‐10,  which  detailed  the  department’s
“Procedures  for  SBN  Offenders  Lacking  Approved  Resi‐
7
dences.”  Relying explicitly on the DOC’s existing authority
to  “take[]  into  custody  and  detain[]”  an  offender  on  super‐
vised release “[t]o prevent a possible violation,” Wis. Admin.

6 During the summary judgment stage in the district court, the defendants

submitted a document containing a very general description of these or‐
dinances. See R.93‐1.
7 R.93‐2 at 1.
No. 14‐1746  7

8
Code DOC § 328.22(2)(d) (2002),  AD 02–10 set out the follow‐
ing:
Approved Residence Requirement
An  approved  residence  is  a  standard  require‐
ment of supervision for all sex offenders. Special
Bulletin Notification (SBN) offenders must pro‐
vide  a  specific,  verifiable  address  prior  to  re‐
lease  from  a  correctional  institution.  The  pro‐
posed  residence  is  subject  to  the  department’s
approval. …
…
Lack of Approved Residence After Release
Wisconsin law requires the Department of Cor‐
rections to release offenders on their mandatory
release dates. The decisions of the Court of Ap‐
peals in State ex rel. Woods v. Morgan, 224 Wis 2d,
534, 591 N.W.2d 922 (Ct. App. 1999) and State ex
rel.  Olson  v.  Litscher,  233  Wis.2d  685,  608,
N.W.2d 425 (Ct. App. 2000) require that prison‐
ers  be  released  upon  reaching  mandatory  re‐
lease, whether or not an approved residence has
been found.
If, upon release, a SBN offender does not have a
residence, which the department has approved,
the  offender  shall  be  directed  to  secure  an  ap‐
proved residence by the end of the workday.

8 This provision is now located at Wisconsin Administrative Code DOC

§ 328.27(2)(d).
8  No. 14‐1746

The  SBN  offender  shall  be  permitted  to  con‐
duct an “unfettered” search for housing. This
means  the  SBN  offender  shall  be  permitted  to
leave  the  presence  of  DOC  staff  to  search  for
housing. In order to accomplish this, the agent
shall require the SBN offender  to  be accompa‐
nied  by  an  approved  chaperone.  The  SBN  of‐
fender shall also be required to provide an itin‐
erary, prior to leaving the agent’s presence, and
to keep a log of movements, appointments and
personal contacts. The SBN offender shall wear
an [electromagnetic pulse (“EMP”)] transmitter
at  all  times.  The  chaperone  shall  be  provided
with a cellular phone and an EMP “scanner.”
The SBN offender is not required to remain in
the  physical  presence  of  the  chaperone  at  all
times during the search for housing. However,
the  SBN  offender  will  be  required  to  remain
within  range  of  the  EMP  scanner.  The  chaper‐
one must also be provided a copy of the SBN of‐
fender’s  rules  and  must  agree  to  neither  assist
nor encourage the SBN offender to violate any
rule.  The  chaperone  will  have  no  authority  to
detain or impede the SBN offender.
If the SBN offender does not secure an approved
residence by 5:00 p.m. and the department has
no  alternative  housing  resources  in  the  com‐
munity of release, the SBN offender may be de‐
tained in the county jail, to prevent a violation,
pursuant  to  Wis.  Admin.  Code  DOC
328.22(2)(d). The SBN offender shall be released
No. 14‐1746  9

from custody the next workday, to continue to
search for an approved residence. The require‐
ments  for  the  search  remain  the  same:  EMP,
provide a written itinerary, keep a log of move‐
ments  and  be  accompanied  by  an  approved
chaperone.  If  any  requirement  is  unmet,  the
SBN offender shall remain in custody, until all
requirements can be met.
…
Procedures Upon Locating Residence
When  an  appropriate  residence  has  been  lo‐
cated,  the  agent  will  notify  local  law  enforce‐
ment, who shall have the opportunity to notify
the community before the SBN offender estab‐
lishes residence.[9]

B.
Mr. Werner was assigned three different probation agents
during the time period he was under the supervision of the
Division of Community Corrections. Although he was still in‐
carcerated, Agent Amanda Martin received Mr. Werner’s file
on November 12, 2009, the day before his parole was denied
and his release deferred. On December 1, 2009, Agent Martin
discussed with Mr. Werner his housing and employment op‐
tions. She described Brown County’s sex offender ordinances,
the procedures set out in AD 02‐10 should he be unable to se‐
cure  an  approved  residence  before  his  mandatory  release

9 R.93‐2 at 1–2 (emphases in original).
10  No. 14‐1746

date, and the global positioning satellite (“GPS”) tracker that
Mr. Werner would be required to carry on release. Over the
next several months, while Mr. Werner still was incarcerated,
Agent  Martin  investigated  numerous  potential  residences
proposed by Mr. Werner, his social worker, and his mother;
however, she determined that she could not approve any of
these  proposed  residences.  Agent  Martin  also  arranged  a
chaperone,  pursuant  to  AD  02‐10,  with  whom  Mr.  Werner
could search for housing for four hours per weekday.
On March 4, 2010, Agent Martin and her supervisor, Lori
Richgels,  met  with  law  enforcement  officials  to  discuss
Mr. Werner’s release plan and to determine the appropriate
level of community notification. On March 16, 2010, five days
before  his  mandatory  release  date,  Mr.  Werner  was  trans‐
ferred from a state penitentiary to the Division of Community
Corrections office in Green Bay. Agent Martin completed the
intake  process  with  Mr.  Werner,  which  included  reviewing
the process for mandatory GPS monitoring, the sex offender
registry  requirements,  and  the  procedure  for  sex  offender
housing searches. Mr. Werner reviewed and signed his Rules
of Community Supervision and Standard Sex Offender Rules,
as well as paperwork concerning the chaperone service. Be‐
cause Mr. Werner had not secured an approved residence and
the  department  had  no  alternative  housing  resources  in  the
community, AD 02‐10 applied and Mr. Werner was booked
into the Brown County Jail to prevent a probation violation.
For the next several months, Mr. Werner, with the assistance
of Agent Martin, sought appropriate housing under the pro‐
cedures outlined in AD 02–10.
In October 2010, Mr. Werner violated his supervision rules
by possessing contraband and making threatening comments
No. 14‐1746  11

to his pod mates at the Brown County Jail. He agreed to an
Alternative  to  Revocation  (“ATR”),  under  which  he  would
spend ninety days at a state penitentiary; he began serving the
ATR on December 1, 2010. Soon after, Agent Robert Fusfeld
replaced  Agent  Martin  as  Mr.  Werner’s  probation  agent.
Mr. Werner was released back to the Division of Community
Corrections office in Green Bay on March 1, 2011. For the next
several months, he continued to search for approvable hous‐
ing under AD 02‐10. On June 1, 2011, Mr. Werner located a
tentative residence in Bellevue, Wisconsin. Agent Fusfeld in‐
vestigated  the  residence,  approved  it,  and  began  arrange‐
ments for Mr. Werner’s release.
On  June  22,  2011,  Agent  Erin  Murto  replaced  Agent
Fusfeld; she continued to arrange for Mr. Werner to move into
the residence in Bellevue that Agent Fusfeld had approved.
Mr. Werner moved into the residence on July 1, 2011. How‐
ever, in November 2011, Mr. Werner again violated the terms
of  his  supervision.  His  probation  was  revoked  on  April  23,
2012,  and  he  was  ordered  by  an  Administrative  Law  Judge
(“ALJ”) to return to  prison for two  years, four  months, and
10
three days.
On  November  16,  2012,  Mr. Werner  again  was  released,
11
this time to a transitional living program in Green Bay.  On

10 See Wis. Admin. Code HA § 2.05 (outlining Wisconsin’s revocation pro‐

cess).
11 According to the record, Mr. Werner had requested initially that he be

placed at the transitional living program in Green Bay upon his manda‐
tory release date in March 2010. At the time, however, the transitional liv‐
ing program was too close to a park under the applicable sex offender or‐
12  No. 14‐1746

February 15, 2013, however, Mr. Werner violated the rules of
his  supervision  by,  among  other  things,  sending  a  sexually
explicit message  to  a  sixteen‐year‐old  girl.  According  to the
State,  Mr. Werner’s  probation  was  revoked,  and  he  is  cur‐
rently incarcerated at a state penitentiary. The parties also in‐
form  us  that  AD 02‐10  was  replaced  in  March  2015  by  AD
15‐12, under which SBN sex offenders lacking approved resi‐
dences are no longer held in jail until they can secure an ap‐
proved residence.

C.
On January 31, 2012, Mr. Werner brought this action pro
se in the United States District Court for the Eastern District
of Wisconsin under 42 U.S.C. § 1983, alleging that he was un‐
12
lawfully  detained  from  March  16,  2010,  until  July  1,  2011.

dinance. Mr. Werner requested an exemption from the Green Bay Sex Of‐
fender Residence Board but was denied. In August 2012, Green Bay re‐
vised its ordinance to permit sex offenders to move directly to a transi‐
tional living program without the Board’s prior approval. This cleared the
way for Mr. Werner to be placed there in November 2012, which took him
out of the purview of AD 02‐10.
12 As our recitation of the facts makes clear, large portions of Mr. Werner’s

detention over this period of time were authorized independently of AD
02‐10. For example, when Mr. Werner violated his terms of supervision in
October 2010, the DOC’s authority to detain him would have derived ei‐
ther from Wisconsin Administrative Code DOC § 328.22(2)(a), which per‐
mits detention “[f]or investigation of an alleged violation,” or from DOC
§ 328.22(2)(b), which permits detention “[a]fter an alleged violation … to
determine  whether  to  commence  revocation  proceedings.”  Mr.  Werner
also served a ninety‐day Alternative to Revocation sentence from Decem‐
ber 1, 2010, until March 1, 2011. Because we hold that the defendants in
No. 14‐1746  13

Mr. Werner sought monetary damages and injunctive relief.
He  named  as  individual  defendants:  DOC  Secretary  Gary
Hamblin; Division of Community Corrections Regional Chief
Rose Snyder‐Spaar; Division of Community Corrections Ad‐
ministrator Denise Symdon; Division of Community Correc‐
tions Field Supervisors Thomas Wickeham and Lori Richgels;
and Agents Martin, Fusfeld, and Murto (collectively, “the de‐
fendants”).
In a screening order, the district court allowed Mr. Wer‐
ner’s Eighth  Amendment and  due  process  claims,  based  on
his continued detention beyond his mandatory release date,
to  proceed  against  Agents  Martin,  Fusfeld,  and  Murto,  and
Supervisors  Wickeham  and  Richgels.  The  district  court  also
allowed  him  to  go  forward  with  official‐capacity  claims  for
13
injunctive relief against all of the named defendants  on the
ground that AD 02‐10 violated the Due Process and Ex Post
Facto Clauses of the Constitution. The defendants moved for
summary judgment on each of these claims. Mr. Werner also
moved for summary judgment, but the district court denied
his  motion  on  procedural  grounds.  Several  months  later,
Mr. Werner filed a number of documents that the court ulti‐
mately construed as a motion for summary judgment and a
response in opposition to the defendants’ motion.

this case are shielded from civil liability, we need not determine precisely
the time period that Mr. Werner was held under the challenged directive.
13 On October 27, 2012, Edward Wall succeeded Hamblin as DOC Secre‐

tary. Because Mr. Werner had sued Hamblin, a public officer, in his official
capacity,  the  district  court  granted  the  defendants’  motion  to  substitute
Secretary  Wall  as  a  party  under  Federal  Rule  of  Civil  Procedure  25(d).
R.119 at 1.
14  No. 14‐1746

On  March  27,  2014,  the  district  court  granted  summary
judgment in favor of the defendants. The court concluded that
Mr. Werner’s Eighth Amendment and due process claims for
damages  against  the  individual  defendants  were  barred  by
qualified immunity because it was not clearly established at
the  time  that  AD  02‐10  violated  the  constitutional  rights  of
SBN sex offenders. It further held that Mr. Werner’s official‐
capacity  claims  that  AD  02‐10  was  unconstitutional  were
moot because he no longer was subject to the directive.
Acting  pro  se,  Mr.  Werner  timely  appealed  the  court’s
14
judgment,  and  we  recruited  counsel  to  assist  him.   We  or‐
dered the parties to address at least the following issues:
(1) Do the facts alleged by Werner (including his
detention in county jail beyond his release date)
state  a  claim  under  the  Eighth  Amendment  or
the  Due  Process  Clause  of  the  Fourteenth
Amendment?
(2)  If  Werner  has  stated  a  constitutional  claim
for  damages,  are  the  defendants  entitled  to
qualified  immunity  for  detaining  Werner  in
county jail after his release date?[15]

14 The court expresses its appreciation to counsel and his law firm for their

excellent representation of their client.
15 Dkt.52.
No. 14‐1746  15

II
DISCUSSION
The district court granted summary judgment on Mr. Wer‐
ner’s Eighth Amendment16 and due process claims because it
concluded that the defendants were entitled to the protections
of qualified immunity.  “We review a district court’s grant of
17

summary judgment based on qualified immunity de novo, ac‐
cepting all facts and inferences in the light most favorable to
the  non‐moving  party.”  Zimmerman  v.  Doran,  807  F.3d  178,
182  (7th Cir.  2015). Qualified immunity shields government
officials from civil “liability ‘insofar as their conduct does not
violate clearly established statutory or constitutional rights of
which  a  reasonable  person  would  have  known.’”  Purvis  v.
Oest, 614 F.3d 713, 720 (7th Cir. 2010) (quoting Harlow v. Fitz‐
gerald, 457 U.S. 800, 818 (1982)). In determining whether qual‐
ified immunity applies, “we must address two questions: [1]
whether the plaintiff’s allegations make out a deprivation of
a  constitutional  right,  and  [2]  whether  the  right  was  clearly
established  at  the  time  of  defendant’s  alleged  misconduct.”
McAllister v. Price, 615 F.3d 877, 881 (7th Cir. 2010).
At  one  time,  the  Supreme  Court  required  categorically
that we conduct these two inquiries sequentially in order to
avoid stagnation in the development of constitutional law. See

16 The Eighth Amendment applies here to Wisconsin through the Four‐

teenth Amendment. Robinson v. California, 370 U.S. 660, 666 (1962).
17 Mr. Werner concedes that his official‐capacity claims for injunctive re‐

lief on the ground that AD 02‐10 as a policy is unconstitutional are now
moot because the directive is no longer in effect. We therefore do not ad‐
dress  them.  Mr.  Werner’s  individual  claims  for  damages,  of  course,  are
not affected by this development.
16  No. 14‐1746

Saucier v. Katz, 533 U.S. 194, 201 (2001). Under this framework,
we had to determine “first if the alleged facts described a legal
violation,  and  only  if  they  did,  mov[e]  on  to  the  question
whether the law was clearly established.” Mordi v. Zeigler, 770
F.3d 1161, 1165 (7th Cir. 2014). The Court relaxed this “rigid
order of battle” in Pearson v. Callahan, 555 U.S. 223 (2009). It
held that “the district courts and the courts of appeals should
be  permitted  to  exercise  their  sound  discretion  in  deciding
which of the two prongs of the qualified immunity analysis
should be addressed first in light of the circumstances in the
18
particular case at hand.” Id. at 236.
In some situations, adherence to the traditional two‐step
approach is appropriate. See id. (recognizing that it is “often
beneficial” to follow “the Saucier protocol”). Nevertheless, the
circumstances of the present case make it advisable to avail
ourselves of the latitude now afforded us. Id. at 241 (“Adher‐
ence to Saucier’s two‐step protocol departs from the general
rule of constitutional avoidance and runs counter to the older,
wiser judicial counsel not to pass on questions of constitution‐
ality  unless  such  adjudication  is  unavoidable.”  (alteration
19
omitted) (internal quotation marks omitted)).  Indeed, there
are  several  reasons  that  counsel that  we  not  address  defini‐
tively the constitutional issue. First, the underlying adminis‐

18 See also Mullenix v. Luna, 136 S. Ct. 305, 308 (2015) (exercising this dis‐

cretion); City and Cty. of S.F. v. Sheehan, 135 S. Ct. 1765, 1775 (2015) (same);
Mordi v. Zeigler, 770 F.3d 1161, 1165 (7th Cir. 2014) (same).
19 See also Reichle v. Howards, 132 S. Ct. 2088, 2093 (2012) (“[Pearson’s] ap‐

proach comports with our usual reluctance to decide constitutional ques‐
tions unnecessarily.”).
No. 14‐1746  17

trative directive is no  longer  operable.  Secondly,  the appro‐
priate analysis for claims of detained individuals not subject
to sentences of incarceration is a difficult question, and it is
easy for an intermediate appellate tribunal to lose its footing
on the shifting sands of present‐day case authority. For a long
time, we have recognized that the treatment of a detained per‐
son not serving a sentence of incarceration is governed by the
20
Due  Process  Clause,   but  we  often  have  borrowed  Eighth
21
Amendment standards as a rule of decision.  We also have
recognized, of course, that a person serving a sentence of pro‐
bation or parole has a limited liberty interest in his freedom
that cannot be curtailed without the procedural protections of
notice and hearing. See Gagnon v. Scarpelli, 411 U.S. 778, 782
(1973); Morrissey v. Brewer, 408 U.S. 471, 482 (1972). Yet, when
confronted with the failure to release a person because of an
error  in  the  computation  of  his  sentence,  we  have  relied  on

20 See Rice ex rel. Rice v. Corr. Med. Servs., 675 F.3d 650, 664 (7th Cir. 2012)

(holding that “[b]ecause Rice was a pretrial detainee, it is the due process
clause  of  the  Fourteenth  Amendment  rather  than  the  Eighth  Amend‐
ment’s proscription against cruel and unusual punishment which is the
source  of  [his]  right”);  see  also  Bell  v.  Wolfish,  441  U.S.  520,  535  (1979)
(“[C]onditions  or  restrictions  of  pretrial  detention  …  implicate  only  the
protection against deprivation of liberty without due process of law.”).
21 See Rice, 675 F.3d at 664 (noting that “courts still look to Eighth Amend‐

ment case law in addressing the claims of pretrial detainees, given that the
protections of the Fourteenth Amendment’s due process clause are at least
as broad as those that the Eighth Amendment affords to convicted prison‐
ers, and the Supreme Court has not yet determined just how much addi‐
tional protection the Fourteenth Amendment gives to pretrial detainees”
(citations omitted)).
18  No. 14‐1746

the principles of the Eighth Amendment. See Campbell v. Pe‐
22
ters, 256 F.3d 695 (7th Cir. 2001);  Burke v. Johnston, 452 F.3d
23
665  (7th  Cir.  2006).   But  cf.  Armato  v.  Grounds,  766  F.3d  713
(7th  Cir.  2014)  (analyzing  a  similar  problem  under  both

22 In Campbell v. Peters, 256 F.3d 695 (7th Cir. 2001), Campbell had been

convicted  of  residential  burglary  and  sentenced  to  a  prison  term  and  a
consecutive  term  of  mandatory  supervised  release  (“MSR”).  Id.  at  697.
While serving the MSR term, Campbell was arrested and convicted of un‐
lawful use of a weapon by a felon and sentenced to a two‐year prison term;
his burglary MSR was revoked. Id. Upon returning to prison, Campbell
committed several offenses that resulted in revocation of the good conduct
credits he had earned while serving his burglary prison term. Id. at 697–
98. When Campbell eventually was released, he filed a § 1983 action claim‐
ing that his good conduct credits had been revoked improperly under Il‐
linois law, and, therefore, that he had been wrongfully detained beyond
his proper release date in violation of the Eighth and Fourteenth Amend‐
ments. Id. at 699. As a general matter, we agreed with Campbell’s premise
that, “if through deliberate indifference to the requirements of state law
the correctional officials kept him imprisoned too long, his Eighth Amend‐
ment rights were violated.” Id. at 700. Nevertheless, we held that the de‐
fendants were entitled to qualified immunity because “it was not apparent
[at the time] that this kind of state law mistake rose to the level of an Eighth
Amendment  violation.”  Id.  at  701.  We  did  not  consider  the  merits  of
Campbell’s due process claim. Id. at 702.
23 In Burke v. Johnston, 452 F.3d 665 (7th Cir. 2006), Burke, who was incar‐

cerated, brought a § 1983 action claiming that Wisconsin’s deliberate in‐
difference to his requests for credit for time he had spent in jail resulted in
an unconstitutional prolonging of his incarceration. Id. at 668. Relying on
Campbell, “we agree[d] that incarceration after the time specified in a sen‐
tence has expired violates the Eighth Amendment if it is the product of
deliberate indifference.” Id. at 669. Ultimately, however, we remanded the
case without deciding whether Burke had prevailed on such a claim. Id. at
670.
No. 14‐1746  19

24
Eighth Amendment and procedural due process principles).
Other circuits have employed a variety of approaches invok‐
25
ing  Eighth  Amendment  and  due  process  protections.   Re‐
cently, however, the Supreme Court held that the treatment

24 In Armato v. Grounds, 766 F.3d 713 (7th Cir. 2014), we rejected a consti‐

tutional challenge brought under circumstances that were somewhat sim‐
ilar to the present case. At issue in Armato was Illinois’ “turnaround prac‐
tice” of walking parole‐eligible inmates who lacked approved housing to
the prison gate, turning them around, and returning them to custody. See
Crayton v. Duncan, No. 15‐CV‐399‐NJR, 2015 WL 2207191, at *4 n.2 (S.D.
Ill. May 8, 2015) (describing turnaround practice); Brown v. Randle, No. 11
C 50193, 2014 WL 2533213, at *1 (N.D. Ill. June 5, 2014); Murdock v. Walker,
No. 08 C 1142, 2014 WL 916992, at *3–4 (N.D. Ill. Mar. 10, 2014). Armato
had been convicted of a sex offense in Illinois and sentenced to a prison
term but not to a term of MSR. 766 F.3d at 716. When he became eligible
for release, the administrator in charge of his file was under the impres‐
sion that state law required that his sentence include an MSR. Id. at 717.
She further believed “that when a previously‐convicted sex offender is re‐
leased from custody, he is subject to strict MSR conditions such as elec‐
tronic monitoring and a suitable host location approved by the IDOC.” Id.
Because no such housing could be located, the administrator decided that
Armato could not be released. Id. She then contacted several of her supe‐
riors, who told her that “the appropriate line of action would be to ‘violate
[Armato] at the door,’” a reference to the turnaround practice. Id. at 718 &
n.2 (alteration in original). In the meantime, another prison official con‐
tacted the Illinois Office of the Attorney General (“AG’s Office”) to request
an amended sentencing order that included an MSR term. Id. at 718. Ulti‐
mately, the AG’s Office decided not to seek an amended order, and Ar‐
mato was released. Id. at 719.
Armato then brought an action in federal court under § 1983, claiming
that his continued detention violated his Eighth Amendment and due pro‐
cess rights. Id. We held first that Armato’s Eighth Amendment claim failed
on the merits because he had not shown that his detention was the result
of deliberate indifference. Id. at 721. We also rejected Armato’s Fourteenth
Amendment claim, which we treated as a procedural due process claim.
20  No. 14‐1746

of a pretrial prisoner is governed by the substantive standards
of  the  Due  Process  Clause.  See  Kingsley  v.  Hendrickson,  135
S. Ct.  2466,  2473  (2015).  This  conclusion  seems  compatible
with the Court’s earlier holding in McNeil v. Director, Patuxent
Institution, 407 U.S. 245 (1972), that the continued detention of
a person beyond the expiration of their prison sentence “vio‐
lates his rights under the Fourteenth Amendment.” Id. at 246.
But cf. Baker v. McCollan, 443 U.S. 137, 145 (1979) (holding that
“a detention of three days over a New Year’s weekend does
not and could not amount to” a “deprivation of liberty with‐
out due process of law”).

Id. at 721–22. We held that such a claim failed because “the processes un‐
dertaken by the defendants were sufficient to address Armato’s situation
and justify his prolonged detention.” Id. at 722. The defendants had con‐
tacted  the  AG’s  Office  to  pursue  an  amendment  to  Armato’s  sentence,
and, in any event, “Armato had numerous sufficient remedies available to
him in the state court including a writ of habeas corpus, a writ of manda‐
mus … , and a claim of false imprisonment.” Id.
25 See Scott v. Baldwin, 720 F.3d 1034, 1036 (8th Cir. 2013) (“Incarceration

beyond the termination of one’s sentence may state a claim under the due
process  clause  and  the  eighth  amendment.”  (internal  quotation  marks
omitted)); Sample v. Diecks, 885 F.2d 1099, 1107–18 (3d Cir. 1989) (analyzing
under both Eighth Amendment and procedural guarantees of Fourteenth
Amendment); Haygood v. Younger, 769 F.2d 1350, 1354–59 (9th Cir. 1985)
(same).  Other  courts,  however,  have  expressed  a  preference  to  analyze
such claims under only the Due Process Clause. See Jones v. City of Jackson,
203 F.3d 875, 880 (5th Cir. 2000) (holding that plaintiff had failed to state
an Eighth Amendment claim because he was “complaining about the fact
of his incarceration rather than its conditions,” but recognizing a substan‐
tive claim under Due Process Clause); Shorts v. Bartholomew, 255 F.App’x
46, 51 (6th Cir. 2007) (“[W]hen a prisoner’s sentence has expired, he is en‐
titled to release. … This liberty interest is most often attributed to the Due
Process Clause of the Fourteenth Amendment.”).
No. 14‐1746  21

Another  consideration  further  convinces  us  that  we
should  not  attempt  to  reconcile  these  governing  principles
here. Mr. Werner has presented the due process argument to
us solely as a matter of procedural due process, but we think
that Kingsley, McNeil, and Baker suggest that substantive due
process  principles  are  implicated  here.  Rather  than  resolve
definitively that question in a case in which counsel has not
squarely raised the issue, we believe the proper course is to
focus on the second prong of the qualified immunity inquiry
and to determine whether the contours of the right involved
were  clearly  established  at  the  time  of  the  defendants’  ac‐
26
tions.
A clearly established right is one that “is sufficiently clear
that any reasonable official would understand that his or her
actions  violate  that  right,  meaning  that  existing  precedent

26 In addition to his claims against those defendants personally involved

in his detention, Mr. Werner contends that his individual‐capacity claims
against  the  administrators  responsible  for  AD  02‐10, Secretary  Hamblin
(now  Secretary  Wall) and Division  of  Community  Corrections Regional
Chief Snyder‐Spaar, were dismissed improperly during screening. In Chil‐
dress v. Walker, 787 F.3d 433 (7th Cir. 2015), we held that “[i]n the case of
those responsible for setting policy, liability will result from the institution
of a policy that, when enforced, causes a constitutional deprivation.” Id. at
440 (internal quotation marks omitted). A plaintiff therefore states a claim
for relief against prison administrators responsible for a policy where the
plaintiff  “alleges  that  prison  administrators  knew  of  th[e]  practice  and
knew that th[e] practice put at least some recently released prisoners in
jeopardy of losing their freedom, but nevertheless did not alter, change, or
otherwise intervene to prevent the harm.” Id. We thus consider Mr. Wer‐
ner’s claims as they apply to both the defendants personally involved in
his detention under AD 02‐10 and also those responsible for creating the
directive.
22  No. 14‐1746

must have placed the statutory or constitutional question be‐
yond debate.” Zimmerman, 807 F.3d at 182 (citing Mullenix v.
Luna,  136  S.  Ct.  305,  308  (2015)).  “Put  simply,  qualified  im‐
munity protects ‘all but the plainly incompetent or those who
knowingly violate the law.’” Mullenix, 136 S. Ct. at 308 (quot‐
ing  Malley  v.  Briggs,  475  U.S.  335,  341  (1986)).  The  Supreme
Court also has held that, in this context, legal rights cannot be
defined at a high level of generality. See, e.g., id. (“The dispos‐
itive question is whether the violative nature of particular con‐
duct is clearly established. This inquiry must be undertaken
in  light  of  the  specific  context  of  the  case,  not  as  a  broad  general
proposition.” (first emphasis in original) (citation omitted) (in‐
ternal quotation marks omitted)). For the reasons set forth be‐
low,  we  conclude  that  a  reasonable  official  would  not  have
known that detaining Mr. Werner pursuant to AD 02‐10 was
legally impermissible.
In conducting the clearly established inquiry, our first task
is to consider controlling Supreme Court and Seventh Circuit
precedent. Abbott v. Sangamon Cty., 705 F.3d 706, 731 (7th Cir.
2013).  Our  earlier  discussion  makes  evident  that  the  prece‐
dent of the Supreme Court and of our court certainly did not
provide  adequate  guidance  to  permit  the  defendants  to  un‐
derstand their responsibilities in the face of the tangle of over‐
27
lapping  laws  and  regulations  that  Wisconsin  had  created.
We therefore must “cast a wider net” and look to whether “all
relevant  case  law” demonstrates “such a  clear trend … that
we can say with fair assurance that the recognition of the right
by a controlling precedent was merely a question of time.” Id.

27 See supra notes 20–24 and accompanying text.
No. 14‐1746  23

28
(internal quotation marks omitted).  In this respect, Mr. Wer‐
ner identifies a line of Wisconsin state court decisions. In State
ex rel. Olson v. Litscher, 608 N.W.2d 425 (Wis. Ct. App. 2000),
Olson  was  serving  a  prison  sentence  for  sexual  assault  and
reached  his  mandatory  release  date  on  March  2,  1999;  the
DOC, however, had not located a residence for him. Id. at 426–
27. Consequently, Olson was transferred from a state peniten‐
tiary to a minimum security facility, at which point he filed a
petition  for  habeas  relief  on  the ground  “that  his  continued
incarceration past his statutorily mandated release date was
an unlawful restraint of his personal liberty.” Id. at 427. Ac‐
knowledging that the issue was a constitutional one dealing

28 We are not alone in looking to trends in the decisional law of other ju‐

risdictions once we are satisfied that controlling precedent in our own cir‐
cuit does not clearly establish a particular legal right. See, e.g., Cox v. Glanz,
800 F.3d 1231, 1247 (10th Cir. 2015) (looking to “clearly established weight
of authority from other courts” (internal quotation marks omitted)); Mor‐
gan v. Swanson, 659 F.3d 359, 372 (5th Cir. 2011) (considering whether there
is “a robust consensus of persuasive authority” (internal quotation marks
omitted));  Bame  v.  Dillard,  637  F.3d  380,  384  (D.C.  Cir.  2011)  (looking  to
“cases from other courts exhibiting a consensus view” (internal quotation
marks omitted)); Wilson v. City of Bos., 421 F.3d 45, 56 (1st Cir. 2005) (look‐
ing to “all available case law, including both federal cases outside our own
circuit, and state court decisions of the state wherein the officers operated”
(citations omitted) (internal quotation marks omitted)); Turner v. Ark. Ins.
Dep’t, 297 F.3d 751, 755 (8th Cir. 2002) (taking “a broad view of the concept
of clearly established law” that “look[s] to all available decisional law, in‐
cluding decisions from other courts, federal and state, when there is no
binding  precedent  in  this  circuit”  (internal  quotation  marks  omitted));
Trulock v. Freeh, 275 F.3d 391, 407 (4th Cir. 2001) (asking whether there is a
“consensus of cases of persuasive authority from other jurisdictions”) (in‐
ternal quotation marks omitted)).
24  No. 14‐1746

with  personal  liberty,  the  Wisconsin  Court  of  Appeals  con‐
cluded that the continued detention of Olson beyond his man‐
datory release date was not authorized: Wisconsin law pro‐
vided that “each inmate is entitled to mandatory release on
parole … at two‐thirds of the sentence.” Id. (quoting Wis. Stat.
§ 302.11(1)). Although the court “realize[d] that it is difficult
for the DOC to find a neighborhood that will accept a paroled
sex offender in its midst,” the above statutory language con‐
vinced the court that “[w]hether or not a place has been found
for an inmate, he or she must be released on his or her man‐
datory release date.” Id. at 427–28. The court noted in closing
that there may be “a way for the state to more closely monitor
sex  offenders  for  a  time  between  mandatory  release  and
placement”; however, this was not the court’s responsibility
29
to determine. Id. at 428.

29 State ex rel. Olson v. Litscher, 608 N.W.2d 425 (Wis. Ct. App. 2000), came

on the heels of a very similar decision by the Wisconsin Court of Appeals
in  State  ex  rel.  Woods  v.  Morgan,  591  N.W.2d  922  (Wis.  Ct.  App.  1999).
Woods had been convicted of, among other crimes, sexual assault, and he
was  incarcerated  at  a  state  penitentiary.  Id.  at  923  &  n.2.  When  Woods
reached his mandatory release date, he was transferred from the peniten‐
tiary to a minimum security facility. Id. at 923. Several days later, “Woods
made sexual overtures to [another] inmate.” Id. As a result, his parole was
revoked, and he was transferred back to the penitentiary. Id. Woods then
filed a petition for a writ of habeas corpus in state court, contending that
his right to due process of law had been violated. Id. He argued that alt‐
hough he had been transferred from the penitentiary to the minimum se‐
curity facility at the end of his sentence, he remained a prisoner and there‐
fore “was subject to prison inmate rules … , not probation and parole reg‐
ulations.” Id. at 924. Thus, he argued, his conduct should “have carried an
administrative sanction or a loss of prison privileges, not revocation of pa‐
role.” Id. The Wisconsin Court of Appeals granted Woods’s petition, con‐
No. 14‐1746  25

The Wisconsin Court of Appeals again considered this is‐
sue in Allen v. Guerrero, 688 N.W.2d 673 (Wis. Ct. App. 2004),
this time in the context of the Eighth Amendment. Allen, who
had been convicted of sexual assault, reached his mandatory
release date on January 4, 2000, but was unable to secure ap‐
propriate housing. Id. at 675–76. Instead of releasing Allen to
parole as required under Wis. Stat. § 302.11(1), he was trans‐
ferred  to  a  minimum  security  facility  and  placed  under  the
supervision of parole agents. Id. at 676. Several months later,
the parole agents placed Allen on a “parole hold pending a
parole revocation hearing,” arrested him, and sent him back
30
to  the  state  penitentiary.  Id.   An  ALJ,  however,  concluded
that Allen could not have violated his parole because he had
never become a parolee. Id. Allen remained in custody, and
the  DOC  initiated  a  second  parole‐revocation  proceeding;
again, an ALJ held that revocation was inappropriate. Id. Al‐
len  petitioned  for  habeas  relief,  which  was  granted,  and  he
was released to parole. Id.
Allen then brought a § 1983 action claiming that his con‐
tinued incarceration beyond his mandatory release date vio‐
lated  the  Eighth  and  Fourteenth  Amendments,  and  the  de‐
fendant  prison  officials  raised  qualified  immunity  as  an  af‐
firmative defense. Id. Relying in large part on our decision in
Campbell, the Wisconsin Court of Appeals held that Allen had

cluding that because both the penitentiary and the minimum security fa‐
cility were state prisons, his status as a prisoner did not change when he
was initially transferred. Id. at 925. Because Woods never had attained pa‐
rolee status, his parole could not be revoked. Id.
30 The court’s opinion does not make clear why the agents initiated the

parole hold and revocation.
26  No. 14‐1746

made out an Eighth Amendment claim because the defend‐
ant’s  commencement  of  a  second  parole‐revocation  hearing
instead  of  releasing  him  on  parole  demonstrated  “that  they
were deliberately indifferent to his plight.” Id. at 678 (altera‐
tions omitted) (internal quotation marks omitted). Proceeding
to the second prong  of the qualified  immunity  analysis,  the
court  explained  that,  after  Olson,  Wisconsin  state  law  was
clear that “Allen was entitled to release on parole upon reach‐
ing  his  [mandatory  release]  date.”  Id.  at  679.  Thus,  “no  rea‐
sonable public official could have believed that [Allen’s] con‐
tinued detention was constitutionally permissible.” Id. at 680.
These  cases,  however,  do  not  comprise  a  full  picture  of
Wisconsin’s  legal  landscape.  In  2005,  just  one  year  after  the
Wisconsin  Court  of  Appeals  decided  Allen,  and  long  before
the application of the directive here, the Wisconsin Supreme
Court decided State ex. rel. Riesch v. Schwarz, 692 N.W.2d 219
(Wis. 2005). Riesch was serving an eight‐year sentence for sex‐
ual assault; his mandatory release date was July 21, 1998. Id.
at 220. Riesch’s parole supervision rules, which he refused to
sign, “required [him] to avoid unlawful activity and conduct
that was not in the best interest of the public or his rehabilita‐
tion.” Id. at 221. Riesch’s parole agent also decided that, be‐
cause of the nature of his offense, Riesch “needed to reside at
an approved halfway house or residence”; again, Riesch re‐
fused to  cooperate. Id.  When Riesch  reached his mandatory
release date, the DOC initiated a parole hold and transferred
him  from  state  prison  to  a  county  jail.  Id.  A  week  later,
Riesch’s parole agent initiated a revocation proceeding, and
an ALJ revoked his parole. Id.
Riesch then filed a petition for writ of certiorari, in which
he claimed, relying on Olson, that the revocation of his parole
No. 14‐1746  27

was unlawful because he was not released from physical cus‐
tody upon his mandatory release date and therefore was not
a parolee. Id. at 222–23. The Wisconsin Supreme Court disa‐
greed. It held that Riesch’s case was distinguishable from Ol‐
son because Riesch, in refusing to cooperate, had “violated the
conditions  of  his  parole  immediately  and  simultaneously
with his mandatory release date.” Id. at 223. Importantly, the
court also wrote:
The holding Riesch seeks today is a bright‐line
rule that elevates form over substance. He con‐
tends  that  inmates  must  always  be  released
from physical custody before any revocation is
commenced,  regardless  of  whether  they  have
signed parole rules, complied with parole rules,
or cooperated with their agent. In essence, he is
asking for a ritual where the DOC releases un‐
cooperative  inmates  just  outside  the  prison
walls  on  their  mandatory  release  dates  before
subsequently placing parole holds upon them.
…
In the end, we are mindful that the DOC is not
free to hold inmates indefinitely for such prob‐
lems  as  failure  to  find  suitable  housing  on  its
part. Olson, 233 Wis.2d at 690, 608 N.W.2d 425.
However, we also recognize that the DOC has
substantial  discretionary  authority  to  develop
the rules and conditions for release. Macemon I,
208  Wis.2d  at  597,  561  N.W.2d  779.  Where  in‐
mates violate these terms immediately and simulta‐
neously  with  their  scheduled  mandatory  release
28  No. 14‐1746

dates, the DOC should be able to maintain continu‐
ous  custody,  even  though  that  person’s  status
changes  from  prisoner  serving  a  sentence  to  a
parolee detained on a parole hold.
Id. at 225–26 (emphasis added) (footnote omitted).
The Wisconsin Supreme Court’s reasoning in Riesch con‐
firms  that  Olson and Allen  had  not  put  the  precise situation
addressed by AD 02‐10 “beyond debate” in Wisconsin. Ash‐
croft v. al‐Kidd, 563 U.S. 731, 741 (2011). Riesch marked the first
time that a Wisconsin court had focused on the inherent con‐
flict between a sex offender’s right to timely release to super‐
vision  and  the  rules  and  restrictions  governing  that  release.
The  Wisconsin  Supreme  Court’s  treatment  of  this  dilemma
demonstrates that “the right’s contours were [not] sufficiently
definite that” the defendants in this case would have been on
notice that AD 02‐10’s procedure was unlawful. City and Cty.
of S.F. v. Sheehan, 135 S. Ct. 1765, 1774 (2015) (internal quota‐
tion marks omitted).
Riesch made clear that the DOC’s inability to locate appro‐
priate housing does not afford it a blank check to detain in‐
definitely  an  individual  set  for  release  from  imprisonment.
However, the Wisconsin Supreme Court was cognizant of the
practical difficulties that can arise when release itself conflicts
with the “substantial discretionary authority” that DOC has
“to develop the rules and conditions for releas[ing]” a person
to supervision. 692 N.W.2d at 225. Rather than prohibit abso‐
lutely the DOC from detaining individuals caught in this pre‐
dicament,  Riesch  endorsed  a  narrow  exception:  “Where  in‐
mates  violate  these  terms  immediately  and  simultaneously
with  their  scheduled  mandatory  release  dates,  the  DOC
should be able to maintain continuous custody.” Id.
No. 14‐1746  29

Riesch therefore can be read plausibly as acknowledging
that, under Wisconsin law, the DOC may “maintain continu‐
ous custody” in the unique circumstance where release from
imprisonment to a lesser level of restraint would violate the
terms of release due to an inability to make practical arrange‐
ments for the implementation of that lesser restraint. Id. Here,
although Mr. Werner’s probation violation was not, in strict
terms, “immediate[] and simultaneous[],” it was, as a practi‐
cal matter, an imminent certainty. Id. And although his infrac‐
tion was not, like Riesch’s, the product of his recalcitrance, re‐
leasing  Mr.  Werner  to  probation  equally  would  have  “ele‐
vate[d]  form  over  substance”  to  require  “a  ritual  where  the
DOC releases [noncompliant] inmates just outside the prison
walls on their mandatory release dates before subsequently”
detaining them. Id. To be sure, the length of deferral of release
from imprisonment in this case may well have been a fairly
31
aggressive reading of Riesch.  However, given the lack of clar‐
ity with respect to Riesch’s outer limits, “we cannot say that
only  someone  plainly  incompetent  or  who  knowingly  vio‐
late[s] the law would have … acted as [the defendants] did.”

31 We note that Mr. Werner did have at least one alternative remedy avail‐

able to him throughout his detention under AD 02‐10. Under Wisconsin
Administrative Code DOC § 328.11 (now DOC § 328.12), Mr. Werner was
allowed to seek review of any “decision which affects [him] personally.”
Id. DOC § 328.11(3). Although this review process would not have permit‐
ted Mr. Werner to challenge the lawfulness of his detention directly, id.
DOC  § 328.11(4)(b),  it  would  have  allowed  him  to  challenge  any  of  the
housing disapprovals underlying his detention, see Metcalf v. Donalds, No.
10‐C‐0615, 2012 WL 2050823, at *6 & n.1 (E.D. Wis. June 7, 2012) (noting
that the plaintiff “could have used the complaint process established by §
DOC 328.11 to challenge the decisions concerning his housing options”).
30  No. 14‐1746

Mullenix, 136 S. Ct. at 310 (first alteration in original) (internal
quotation marks omitted).
Because clearly established law at the time would not have
notified  the  defendants  in  this  case  that  the  procedures  set
forth in AD 02‐10 were unlawful, we conclude that they are
entitled to qualified immunity on Mr. Werner’s claims.

Conclusion
For the foregoing reasons, we affirm the judgment of the
district court.
AFFIRMED

No. 14‐1746   31

HAMILTON, Circuit Judge, dissenting in part. I respectfully
dissent  from  my  colleagues’  decision  to  grant  qualified  im‐
munity  to  the  policy‐making  defendants,  Hamblin,  Snyder
Spaar, and Symdon. They adopted and enforced Administra‐
tive Directive 02‐10. That policy was unconstitutional as ap‐
plied to someone like Werner, who had reached his manda‐
tory release date and who, through no fault of his own, was
unable to find housing that satisfied both local laws and state
parole  officials.  Pursuant  to  that  policy,  Werner  spent  54
weeks in a county jail when that custody was clearly not au‐
thorized by state law. Werner was deprived of his liberty with‐
out due process of law.
This case presents an extreme version of a pervasive prob‐
lem  in  the  criminal  justice  system.  Recidivism  is  a  serious
problem  with  many  sex  offenders.  State  and  local  govern‐
ments  have  enacted  numerous  restrictions  on  the  activities,
employment, and housing of released sex offenders. Those re‐
strictions can make it difficult, and in some cases literally im‐
possible,  for  released  offenders  to  live  and  work  in  compli‐
ance with all the laws that apply to them. See generally, e.g.,
Doe v. Snyder, — F.3d —, 2016 WL 4473231 (6th Cir. Aug. 25,
2016)  (describing  restrictions  under  Michigan  law).  In  this
case,  the  problem  was  housing.  Brown  County,  Wisconsin,
had, we are told, about fourteen separate ordinances restrict‐
ing released sex offenders.
For more than a year neither Werner nor anyone helping
him could find lawful and suitable housing for him. Werner
was kept in custody pursuant to the policy that the defend‐
ants adopted and enforced. That policy was unconstitutional
and contrary to state law even when it was issued in 2002.
32  No. 14‐1746

To  extend  qualified  immunity  to  these  defendants,
though, the majority errs by relying upon a more recent deci‐
sion  by  the  Wisconsin  Supreme  Court,  State  ex  rel.  Riesch  v.
Schwarz, 692 N.W.2d 219 (Wis. 2005). As explained below, the
state court in Riesch took care to distinguish its decision from
cases  like  Werner’s,  in  which  offenders  who  reach  their  re‐
lease dates are cooperative with efforts to supervise them.
Plaintiff Werner committed serious crimes and was pun‐
ished severely for them. As a plaintiff, he is singularly unsym‐
pathetic. He earned his designation as a “Special Bulletin No‐
tification”  offender  by  committing  multiple  sex  offenses
against children. Both during and after the period in question
here, he has  repeatedly violated the law. He is now back  in
prison  after  another  crime.  Nevertheless,  the  legal  issues  in
his case extend beyond Mr. Werner and his crimes.
Under the state law governing his conviction and punish‐
ment, when Werner reached his mandatory release date, he
was entitled to be released from custody, subject to conditions
of  parole.  As  the  majority  opinion  recounts,  he  was  not  re‐
leased but was instead locked up in a county jail. He was kept
in jail 148 out of 168 hours each week. The remaining 20 hours
he was allowed to leave the jail with a chaperone to accom‐
plish the nearly impossible job of finding housing that would
comply with all the local laws applicable to convicted sex of‐
fenders and with the state’s conditions of parole. More than a
year  after  his  initial  “release”  to  the  county  jail,  he  finally
found housing that satisfied all the criteria.
Werner’s continued custody in the county jail—and “cus‐
tody” is the only way to describe those 148 hours per week—
was not authorized by state law or by a court judgment after
No. 14‐1746  33

due process of law. He was quite simply deprived of his lib‐
erty without due process of law. Executive branch officials are
not  authorized  to  lock  people  up  indefinitely  without  prior
court authorization. The ability to seek a writ of habeas cor‐
pus  later  does  not  mean  the  initial  deprivation  occurs  with
due process of law. And even a parolee, whose liberty is con‐
ditional and constrained, cannot have his parole revoked and
his liberty taken away without due process of law. Morrissey
v.  Brewer,  408  U.S.  471  (1972);  see  also  Atkins  v.  Chicago,  631
F.3d  823,  833–34  (7th  Cir.  2011)  (Hamilton,  J.,  concurring  in
judgment).
I  recognize  that  the  combination  of  local  laws  in  Brown
County and the needs of effective parole supervision placed
the defendants at all levels of the Wisconsin parole system in
a  tough  spot.  If  they  had  faced  Werner’s  situation  without
guidance  from  state  law,  a  defense  of  qualified  immunity
would have more merit. But the slate was not clean. Similar
problems had arisen before. The state courts had squarely re‐
jected  the  solution  of  keeping  offenders  like  Werner  in  cus‐
tody past their mandatory release dates.
First  came  State  ex  rel.  Woods  v.  Morgan,  591  N.W.2d  922
(Wis.  App.  1999).  Woods  was  a  prisoner  who  reached  his
mandatory  release  date.  Instead  of  being  released,  he  was
transferred to another correctional center. Four days later, he
made sexual overtures toward an inmate at that new facility,
and his  parole was revoked. Woods petitioned for a  writ of
habeas corpus. He argued that he could not have his parole
properly revoked because he had never actually been paroled.
The Wisconsin Court of Appeals agreed, relying on the fact
that  Woods had  been  transferred  to a different  state  prison.
He was still deemed a prisoner, not a parolee, even though he
34  No. 14‐1746

had been held past his mandatory release date. Id. at 925. In
other words, continued confinement in a state prison was not
authorized for a parolee. There was no indication in the rec‐
ord why Woods had not been released on his mandatory re‐
lease date.
The  next  year  came  State  ex  rel.  Olson  v.  Litscher,  608
N.W.2d 425 (Wis. App. 2000), which is the decision most in‐
structive for this case. Like plaintiff Werner, Olson reached his
release date, but he was not released because the Department
of  Corrections  was  unable  to  locate  a  suitable  residence  for
him  on  parole.  He  was  instead  transferred  to  another  state
correctional facility. The court held that the State had “no au‐
thority to hold an inmate in custody beyond his or her man‐
datory  release  date,  regardless  of  whether  departmental  ef‐
forts have secured a residence for the inmate. Id. at 426. The
court explained: “We realize that it is difficult for the DOC to
find a neighborhood that will accept a paroled sex offender in
its midst. But there is no gray area in the statute—it is crystal
clear. Our job is to apply the statute as it is written. Whether or
not a place has been found for an inmate, he or she must be released
on  his  or  her  mandatory  release  date.”  Id.  at  427–28  (emphasis
added).
As with Woods, “there was no indication that Olson had
done anything to warrant continuous custody at that time.”
Riesch, 692 N.W.2d at 224 (summarizing Olson). The State even
conceded that Olson had been entitled to release, and no stat‐
ute or administrative rule authorized the State to detain him
past that time.
Then, to bring the point even closer  to  this  civil  case  for
damages,  in  Allen  v.  Guerrero,  688  N.W.2d  673  (Wis.  App.
2004),  another  inmate  was  held  past  his  mandatory  release
No. 14‐1746  35

date.  The  State  and  Allen  had  been  unable  to  find  suitable
housing for him by his mandatory release date. Correctional
officials moved Allen to a minimum security prison under the
supervision of parole agents. State officials twice tried to re‐
voke this unusual form of “parole,” and twice the courts or‐
dered his release. Allen spent all of 2000 in continuous state
custody past his mandatory release  date  of January 4, 2000.
He was not released until January 2001.
Allen  then  sued  the  state  correctional  officials  in  state
court under 42 U.S.C. § 1983 alleging violation of his due pro‐
cess and Eighth Amendment rights. The Wisconsin Court of
Appeals held not only that Allen had stated a claim for viola‐
tion of his constitutional rights but that the violation was so
clearly established that defendants were not entitled to quali‐
fied  immunity:  “We  agree  with  Allen  that  Woods  and  Olson
clearly established” that Allen was entitled to release on pa‐
role on his mandatory release date. 688 N.W.2d at 679.
The Allen court then rejected a further qualified immunity
argument that is echoed in this case. The argument is that be‐
cause some cases found unauthorized continued custody vi‐
olated the Eighth Amendment while others found it violated
the  Due  Process  Clause  of  the  Fourteenth  Amendment,  the
controlling law was not “clearly established.” The Wisconsin
Court of Appeals correctly found in Allen that the unlawful‐
ness of the continued custody was clearly established in 2000
despite doctrinal arguments about whether it violated one or
both amendments. The application of two basic liberties does
not  weaken  the  case.  It  strengthens  it.  The  Allen  court  con‐
cluded, as we should, “that no reasonable public official could
have believed that such continued detention was constitution‐
ally permissible.” Id. at 681.
36  No. 14‐1746

The qualified immunity presents an unusual wrinkle here.
Qualified  immunity  doctrine  often  indulges  in  the  legal  fic‐
tion of assuming that official defendants are aware of appli‐
cable court decisions. Here, there was no fiction at all. The pol‐
icy‐making defendants issued AD 02‐10 after both Woods and
Olson had been decided. The policy even cited both decisions,
yet purported to authorize continued custody in the teeth of
those decisions.
To avoid reversing the judgment for the policy‐making de‐
fendants, the majority invokes qualified immunity based on
the  Wisconsin  Supreme  Court’s  2005  decision  in  Riesch,  692
N.W.2d  219,  or,  more  precisely,  based  on  what  the  majority
generously  calls  “a  fairly  aggressive  reading”  of  Riesch.  A
qualified immunity defense is supposed to be based upon ob‐
jectively reasonable interpretations of existing law. E.g., Hafer
v. Melo, 502 U.S. 21, 25 (1991); Kentucky v. Graham, 473 U.S. 159,
166‐67 (1985); Harrell v. Cook, 169 F.3d 428, 431 (7th Cir. 1999).
Using  Riesch  as  a  qualified  immunity  lifeline  for  the  policy‐
making defendants is not objectively reasonable. The majority
first  overlooks  the  critical  distinction  drawn  by  the  Riesch
court  itself  and  then  attributes  to  the  Wisconsin  Supreme
Court in Riesch an internal contradiction and confusion that
simply are not present. In fact, Riesch expressly agreed with
Woods and Olson and took care to distinguish Riesch’s case on
grounds that apply directly here. It is no surprise that neither
the district court nor the defendants, in their brief to this court
or in letters to plaintiff, relied on Riesch to justify qualified im‐
munity.
Like Werner, Riesch was a sex offender who was nearing
his  mandatory  release  date.  Unlike  Werner,  though,  Riesch
did  not cooperate  with the release and  supervision  process.
No. 14‐1746  37

He  announced  that  he  would  not  participate  in  the  sex  of‐
fender treatment program that was required as a condition of
parole. He refused to provide medical information or his sig‐
nature on his fingerprint record. His behavior was such that
the assigned parole agent was unwilling to meet with him un‐
less he were shackled, and he refused. Riesch had his parole
revoked  without  ever  actually  leaving  state  custody.  In  his
challenge to the revocation, he relied on Woods and Olson to
argue that he had never actually been paroled, so that his pa‐
role could not be revoked and he should be released.
The Wisconsin Supreme Court affirmed the denial of re‐
lief,  but  on  narrow  grounds  that  distinguished  both  Woods
and  Olson  on  grounds  that  apply  directly  here.  The  Riesch
court explained: “Woods and Olson are unlike the present case
because  the  inmates  in  those  cases  did  nothing  to  warrant  their
continued detention at the time of their mandatory release date. In
contrast,  the  inmate  in  the  Macemon  cases,  like  Riesch,  vio‐
lated the conditions of his parole immediately and simultane‐
ously  with  his  mandatory  release  date.”  692  N.W.2d  at  223
(emphasis added). The Riesch court went on to explain the dif‐
ference with Olson:
In Olson, the inmate petitioned the court of ap‐
peals for writ of habeas corpus after he was de‐
tained  past  his  mandatory  release  date.  Olson
had  been  transferred from  one  correctional  fa‐
cility to another on his release date because the
DOC was unable to locate a suitable residence
for him. Again [as in Woods], there was no indi‐
cation that Olson had done anything to warrant
the  continuous  custody  at  that  time.  Accord‐
ingly, the State conceded that he was entitled to
38  No. 14‐1746

release when he reached his mandatory release
date and that no statute or administrative rule
authorized  the  DOC  to  detain  him  past  that
point.  The  court  of  appeals  agreed.  Olson,  233
Wis.2d 685, ¶ 1, 608 N.W.2d 425.
692 N.W.2d at 224. The Riesch court continued: “Unlike the in‐
mates  in  Woods  and  Olson,  Riesch  engaged  in  conduct  that
warranted custody at the time of his mandatory release date,”
by refusing to cooperate with his social worker in arranging
for  a  suitable  residence.  Id.  Riesch  was  not  entitled  to  relief
because he had “stubbornly refused to cooperate with the de‐
partment’s efforts to implement a suitable supervision plan,”
and he was “totally rejecting active supervision.” Id., quoting
administrative decision.
The Riesch court concluded:
In the end, we are mindful that the DOC is not
free to hold inmates indefinitely for such prob‐
lems  as  failure  to  find  suitable  housing  on  its
part. Olson, 233 Wis.2d at 690. However, we also
recognize that the DOC has substantial discre‐
tionary authority to develop the rules and con‐
ditions for release. Macemon. Where inmates vi‐
olate  these  terms  immediately  and  simultane‐
ously  with  their  scheduled  mandatory  release
dates, the DOC should be able to maintain con‐
tinuous custody, even though that person’s sta‐
tus changes from a prisoner serving a sentence
to a parolee detained on a parole hold.
Id. at 225. The Riesch court rejected a highly formalistic rule
advocated  by  Riesch,  but  it  did  not  disagree  with  Woods  or
No. 14‐1746  39

Olson, nor did it purport to authorize the continued custody
of a parolee who was not deliberately violating the terms of
his parole.
Yet the defendants’ policy, AD 02‐10, purported to author‐
ize exactly such continued custody. At least after Woods, Ol‐
son, and Allen, and certainly in light of the distinction drawn
in  Riesch,  reasonable  policy‐making  officials  could  not  have
believed  that  they  were  authorized  to  keep  offenders  like
Werner  in  jail  after  their  mandatory  release  dates.  Instead,
they  doggedly  stuck  to  the  policy,  even  telling  Werner  that
“Case  law  upholds  the  procedures”  of  AD  02‐10,  without
identifying the case law. Dkt. 113‐1, at 82 (Feb. 16, 2010 letter
from defendant Snyder Spaar to plaintiff Werner).
The  policy‐making  defendants  should  have  known  that
AD 02‐10 would result in unconstitutional deprivations of lib‐
erty in cases like Werner’s, where the parolee did not deliber‐
ately fail to comply with parole conditions. I would allow the
qualified  immunity  defense  for  the  local  parole  agents  and
their supervisors who had been ordered to implement AD 02‐
10, but we should reverse for trial on the claims against the
policy‐making defendants.

---

Source: Frix Law Library, https://www.frixlaw.com/law-library/cases/4030802. Public record. Not legal advice.